1.什么是农民工
2.现阶段我国农民工的新特点
进人21世纪，农民工总量继续增加，流动广度和跨度日益扩大，组织形式和流动方式日趋复杂，在保持其流动性等基本特征的同时，还呈现出一些新的特点和动向。为了全面、深人了解现阶段我国农民工的主要特点，国务院发展研究中心课题组先后于2006年、2007年两次在全国范围内开展了大规模的调查研究。2006年的调查覆盖了全国17个省区、20个地级市、57个县市、166个乡镇,2749个村庄(以下简称对2749个村庄的调查)。在调查的村庄中，西部839个，占30.5%;中部759个，占27.6%;东部1151个，占41.9%。2007年开展的以农民工回乡创业为重点的调查，覆盖了除北京、上海、西藏以外的28个省、市、区的99个县、101个乡镇、301个村(以下简称百县调查)。这两次调查样本均具有较好的代表性，调查结果具有很高的可信度。综合这两次调查结果以及其他调查结果来看，新阶段农民工具有以下一些新的特点。
调查显示:
(1)有近80%农村青壮年劳动力转移到非农产业，30岁以下的农村劳动力供求明显偏紧。第二次全国农业普查数据表明，青壮年是外出农民工的主体。在全部外出从业农民工中，30岁以下的占52.6%,30-40岁的占29.5%,40岁以上的占17.9%。而且，在全部30岁以下的农村劳动力资源中，外出从业的比重为43%。如果再考虑本地非农就业的农民工，并假定其年龄构成与外出农民工类似，则30岁以下农村劳动力有近80%已转移到非农产业。国务院发展研究中心2006年对全国2749个村庄的调查显示，74.3%的村庄认为本村能够外出务工的青年劳动力都已经出去了，只有1/4的村认为本村还有青壮年劳动力可转移。这说明，虽然总体上青壮年劳动力仍存在过剩的现象，但经过近30年的持续转移，越来越多的地区农村青年富余劳动力正在被吸纳殆尽。
(2)有近60%初中以上文化程度的农村劳动力已转移到非农产业，有一技之长的农民工供给严重不足。第二次全国农业普查结果表明，外出从业农民工中，初中及以上文化程度的占80.1%。同时，在全部初中及以上文化程度农村劳动力资源中，外出就业的比重为33%。如果再考虑本地非农就业的农民工，并假定其文化程度构成与外出农民工类似.则初中及以上农村劳动力有近60%转移到非农产业。另据对东部沿海发达地区的调查，接受过职业培训、有一技之长的农民工供给严重不足。从2002年开始，劳动力市场出现了熟练技术工人全面供不应求的现象。
(3)农民工供求的区域矛盾突出，东部沿海发达地区出现了“民工荒”。2003年开始，广东、上海、浙江、江苏等东部发达地区的出口和制造业快速增长，对农民工的需求不断增加，而四川、重庆、湖南、湖北、安徽、江西等传统输出大省的农民工供给、尤其是青壮年农民工供给增长放缓，农民工供求的区域矛盾开始突出。由于企业调整生产结构有一定的时滞，在短期内难以采用资本替代劳动，因此2003年以后东部沿海地区开始出现“‘民工荒”现象，2005年以后“民工荒”现象开始蔓延到内陆一些地区，农民工“就业难”和企业“招工难”的状况并存。
- 2.外出务工仍然是农民工就业主要途径，农民工流动的稳定性增强。
根据国务院发展研究中心对2749个村庄的调查，每个村平均拥有劳动力1081人，务农的占52.10%;转人非农产业的占47.57%。其中，本地从事非农业生产的占21.06%，外出务工的占26.51%。外出务工的比重高于本地从事非农业生产的比重，是农村劳动力转移的主要途径。但是就业结构在地区之间呈现明显的差异，东、中、西部地区在本地从事非农业生产的比重分别为34.66%,10.37%,8.64%，外出务工的劳动力比重分布为21.97%,31.02%,29.44%。中西部地区劳动力流出的比例不仅明显高于东部地区，也高于本地从事非农业生产的比例(见表2)。
随着经济大发展和社会大开放，流动就业农民工的稳定性特征正逐步显现并不断强化，出现了三个新的趋势:
(1)就业形式日趋稳定。我国的经济体大多以劳动密集型和廉价劳动力为主要竞争手段和利润来源，对低技能、低报酬的劳动力需求旺盛，而流人地经济的持续快速发展又带来劳动力需求的平稳递增，这些都为农民工的稳定就业创造了条件。当前，农民工已经占据流人地各类“脏、险、苦、累”工作岗位的绝大多数和制造业、服务业工作岗位的大多数，其就业领域已经从最初的临时性岗位、补充性岗位向各个行业、各类岗位扩张，就业形式的稳定性得到显著提升。农业部2005年的调查显示，外出就业农民工有稳定就业岗位的占57.8%，比2002年提高了6.6个百分点。完全脱离农业生产、长年在外务工的农民工比例已经占到较大比重。国务院发展研究中心课题组对2749个村庄的调查表明，以常年外出计算的农村劳动力的转移率，全国平均水平为18.10%，其中东部地区为23.55%，中西部地区为13.6%。
(2)流动“家庭化”和居住的稳定性趋势明显。随着时代的发展，赚钱不再是农民工外出务工的唯一目的，在获取更多经济收人的同时，农民工开始并日益注重家庭成员的团聚、子女的教育以及家庭生活水平的改善、提高。农民工群体正在发生重要的结构性变化，从以前男劳动力外出“独闯”逐渐演变成现在夫妻二人同时外出务工以及携子女外出流动的形式，农民工家庭化的趋势明显。举家外出、完全脱离农业生产和农村生活环境的农民工已经占到一定比例。从国务院发展研究中心课题组的调查结果看，全国举家外出的劳动力占全部农村劳动力的平均比重为5.29%，其中东部为4.71%，中部为4.99%，西部为6.61%。另一方面，农民工居住形态的稳定性也在不断提高。据浙江省的统计数据显示，农民工中居住在出租房屋和单位内部宿舍的比例逐年增加，并且已经占到农民工总数的86.37%o
(3)在流人地居住趋于长期化。人口流动已经由改革开放之初的以在原籍务农为主、农闲时节外出务工的季节性流动，转变为以外出务工为主、以务工为主要收人来源的全年性、多年性流动，乃至在流人地长期居住。流动人口在现居住地稳定居住的持续时间逐年增加，返回户籍地老家的次数减少，融人现居住地的趋势比较明显。农民工的“移民”倾向渐趋明显，相当一部分已经成为事实“移民”。据浙江省2007年抽样调查显示，在流人地居住1年以上的农民工已经占到总数的63.4%。其他调查也表明，农民工在城市沉淀的程度和长期居留倾向增加，由“侯鸟式”流动向迁徙式流动转变。有关学者在对上海市2003年流动人口抽样调查数据和2005年1%人口抽样调查数据进行分析后，发现:进人城市的流动人口中，大约有10%左右的人口会在城市逐步沉淀下来，稳定居住在城市中;外来流动人口在上海的平均预期居留时间呈延长趋势，2003-2005年已达到7.93年0。另据2005年上海市人口计生委开展的来沪人员居留意愿调查，36.03%的来沪常住流动人口希望长期留在上海。该调查结果还显示，在沪居住半年以下的仅占6.16%,0.5-2年的占26.44%,2-5年的占32.58%,5-10年的占23.48%,10年以上的占11.34%。
- 3.农民工群体不断分层分化，不同群体的利益诉求有较大差异。
农民工是一个复杂的群体。改革开放以来，农民工的素质得到了提升，农民工思想和行为的独立性、选择性、多变性、差异性不断增强，农民工群体发生了巨大变化，呈现出人口成分、流动目的、个体诉求多元化的新特点。
根据流动程度的大小，可将农民工划分为三个群体:第一类是基本融人城市的农民工，即在城市有固定的住所、工作单位，收入相对稳定;第二类是常年在城市务工，但又具有一定流动性(主要是春节返乡)的农民工，在城里有相对稳定的职业、收人和居住地;第三类是间歇性或季节性在城镇务工，仍以农业为主、务工为辅，或务工、务农并重。对第一类农民工而言，除收人需求以外，更多地要求获得尊重、要求公平对待、要求平等权益以及实现自我价值等。这一群体对在就业地落户、获取社会保障、解决子女教育问题、享受公共医疗服务、享有更多公民权利有较高要求，对农村的土地依赖性较小。第二类农民工是目前我国农民工的主体。他们渴望稳定、较高水平的收人，同时对稳定的居住场所、公共医疗服务、文化服务、计生服务、就业服务、工伤和医疗保险等也有较强的需求，对远期的养老保险服务需求意愿较弱。这一类农民工尽管不以土地为生，但对土地仍有较强的依赖性。对第三类农民工而言，获得应得的劳动报酬是其基本需求，由于这类农民工的素质相对较低，外出具有一定盲目性，对就业信息服务、维权服务有较强的需求。农民工的发展意愿和未来归宿有两个:一个是进城，即成为市民;另一个是回乡，成为职业农民或农业工人。上述三个类型中，第一类农民工主要是进城成为市民，第三类主要是回乡从事农业;第二类则会出现进一步分化，其中的大部分将会融人城市，成为市民，小部分则会回乡发展现代农业。
根据国家统计局的调查，55.14%的农民工设想未来在城市发展、定居，举家外出(即已在城市稳定居住)的农民工占到20%。而根据本课题组有关研究结果计算，目前外出就业的1.32亿农民工中，由于多数收人较低，仅约有10%(1430万)具有转为城市市民最起码的经济能力。随着劳动力供求变化和收人水平提高，这个比例会随之上升。但目前农民工市民化的意愿和能力还存在较大差距。
关于农民工的就业行业分布，不同部门的调查数据有一定差异，但都反映了以下主要特征:一是以制造业和建筑业为主。第二次全国农业普查结果显示，外出从业农民工中，从事第一产业的占2.8%;从事第二产业的占56.7%;从事第三产业的占40.5%;第二产业内部，从事制造业的占35.7%，从事建筑业的占20.5%。二是从事制造业的农民工比重最高，但就业增长开始放缓，建筑业就业比重稳中有降，服务业就业比重稳中有升。农业部2005年的调查表明，农村外出就业农民工中从事工业和建筑业的比重，分别比2004年下降了3.0和2.6个百分点，而从事商业饮食服务业的比重比2004年上升了5.6个百分点。三是外向型制造业和城市服务业的就业比重逐步上升。在制造业内部，逐步向电子电器业、制衣制鞋业、机械制造业等外向度较高的行业集中;在服务业内部，逐步向住宿、餐饮、娱乐、文化、教育、体育等城市服务业集中。劳动保障部的调查表明,2006年农村外出务工人员从业较为集中的行业是电子电器业(13.5%)、制衣制鞋业(11.7%)、住宿餐饮业(9.4%)、机械制造业(6.2%)、食品制造业(4.9%)、交通运输业(4.3%)、居民服务业(4%)等。随着我国产业结构的升级、城镇化的发展、农民工教育培训的加强和新生代农民工文化素质的提高，农民工的就业结构、就业方式都将继续发生变化。总的来看，农民工仍将继续流向工业和建筑业，但餐饮、娱乐、新型服务业等第三产业正在成为更多农民工就业的重要选择。
- 5.农民工流向区域仍相对集中，就近就地转移速度加快
进人21世纪以后，随着国家产业结构和区域经济布局的调整，中部崛起、西部大开发政策的深人实施，以及东部沿海发达地区劳动密集型产业向中西部转移，农民工的区域流向有所变化。
国家统计局2006年的调查显示(见表3)，农村常住户中，在东部地区务工的农民工占全国农民工总量的比重为70.1%，在中部地区务工的占14.8%，在西部地区务工的占14.9%。与2003年相比，东部地区略有上升，中西部地区略有下降。外出劳动力进一步向东部地区集中。但在东部地区内部，广东、福建等传统流入大省的比重有所下降。农业部2005年调查表明，全部外出就业劳动力中，在广东、福建两省就业的占43.6%;与2002年相比下降了9.4个百分点，而在中西部地区、东部其他省份和境外就业的比重都有所上升。
从外出农民工就业的地点看，2006年在地级以上大中城市务工的农民工占64.8%。其中，在直辖市务工的占9.4%，在省会城市务工的占18.6%，在地级市务工的占36.8%。与过去5年相比，在直辖市和省会城市务工的农民工比例有所下降，而在地级市和县级市务工的农民工所占比例上升(见表4)。表4随着东部沿海发达地区经济快速发展，产业结构升级将加快，劳动力成本也将继续上升，一些劳动密集型产业将向经济欠发达的地区转移，不少原来在珠三角地区务工的农民工将继续转向全国其他地区。作为农民工输出基地的安徽、湖南、江西、四川等地的经济发展较快，也成了农民工的有力吸纳地，农民工流向将呈多元化发展的趋势，中西部地区就地、就近转移逐步加快。
- 6.农民工回乡创业步伐开始加快，新型双向流动正在形成。
进人21世纪以来，农民工回乡创业步伐正在明显加快。根据国务院发展研究中心课题组2007年的百县调查，301个调查村回流农民工3.7万人，其中回乡创业者占到了16.06%。根据百县调查初步推算，2007年全国回乡创业农民工总数约为800万人，约创造了3000万个就业机会。据对3026名回乡创业农民工的调查，1990年以前回乡创业的农民工只占4%,19901999年回乡创业的占30.6%,2000年之后回乡创业的占65.4%。农民工回乡创业正在兴起，农村劳动力双向流动与双向就业的新局面正在形成。
3.农民工的中长期发展趋势
经过30年的改革开放，农村劳动力的剩余程度已经大大降低。为掌握农民工发展的中长期趋势，运用国务院发展研究中心长期开发维护的全国可计算一般均衡模型(DRCCGE)，在不同的假设条件下，推算了农村富余劳动力数量的几种可能情形，并分析了中长期内我国经济增长和劳动力转移的基本趋势。报告采用CGE(Computable General Equilibrium Model)模型方法，建立一个反映我国经济发展和劳动力转移的宏观经济模型，以2005年中国投人产出表为基础，根据中国近年来经济发展、结构变化及劳动力转移的实际情形，采用情景分析法对20062030年间中国经济发展及劳动力转移的前景进行模拟和比较，并分析经济增长、城镇化、对外贸易及产业结构变化对农村劳动力转移的可能影响。
根据我国经济发展和结构变化的特点给出了基准情景。基准情景中考虑了未来我国经济发展中的重要可预见性因素，包括人口及劳动力供应总量的变化、居民消费结构的变化、中间投人率及中间投人结构的变化。在基准情景中，预期我国经济将继续过去的发展趋势，劳动力仍然继续转移、人力资本水平不断积累，科技进步继续发展，体制改革进一步深人，这些都将促进要素在不同部门之间更加合理有效配置，这些因素共同作用，将促使2006-2030年全要素生产率((TFP)年均增长率保持在1.4%以上的水平。城镇化和工业化将继续推进，城镇化水平将每年提高0.85~0.55个百分点，到“十一五”末期城镇化率达到47%左右(参考“十一五”规划目标)，到2030年非农就业率达到73%左右，城镇化率达到61%左右。考虑到中国的贸易依存度已经较高，基准情景中出口的增长速度将逐步降低，到20巧年左右实现外贸进出门基本平衡(见表6)。
为考虑一些可能的宏观经济环境变化对劳动力转移的影响，设计了另外四种情景。在对照情景中，城镇化速度加快和服务业比重提高两种情景都属于经济发展较为协调的情景，体现了我国较好地实现城乡统筹发展和产业结构优化调整的较理想状况。而经济增长速度减缓和对外出口增长速度放慢两种情景则属于比较悲观的情形，反映了我国经济发展中面临的主要风险和挑战。
根据基准情景的模拟结果，2006-2030年间中国的劳动力转移有以下几个特征:
1.中国农村劳动力向非农业和城镇转移仍是一个长期的过程。
分析表明，未来相当长一段时间内，我国工业化、城镇化的发展对劳动力的巨大需求，将继续拉动农村劳动力向非农产业和城市转移，农民工的总规模还将继续扩大。一方面，农村新增劳动力的数量将呈下降趋势;另一方面，随着城镇化的发展，进城农民工在城镇中沉淀的规模也将逐步扩大。受这两个方面因素的共同作用，农民工规模扩大的速度将会减缓。根据基准情景的模拟结果，2006-2030年间，我国每年新增劳动力转移的数量不断减少，2010年以前每年新增转移约700多万人，2010-2020年每年约为550万一650万人，而2020-2030年间约400万-550万人，劳动力转移规模呈不断降低的趋势。从基准情景的模拟结果看，在保持每年430万-800万转移数量的情况下(占各年农业劳动力总数的2%左右，劳动力转移的速度逐渐降低)，到2030年，我国仍将有2亿左右的农业劳动力(见图一)，劳动力转移仍然没有完成。可见，促迸农村劳动力转移仍将是我国中长期的重要任务，是解决我国“三农”问题、实现城乡协调发展的重要环节。
2.国民经济增长速度、城镇化进程、对外贸易增长速度和产业结构变化对农村劳动力转移有重要影响。
模拟结果表明，保持经济较快增长是保证劳动力转移的重要条件，要解决我国长期存在的就业压力，就必须要保持一定的经济增长速度。经济增长速度对劳动力转移的影响很大，例如，2008-2010年间，与基准情景相比，GDP增长速度平均每年降低1.5个百分点，每年新增劳动力转移人数约减少50万人，比基准情景降低了6.3%，由于劳动力转移的减少，当年城镇化率降低了0.02个百分点，非农就业比重降低了0.12个百分点。
城镇化进程可以有效促进经济的增长和劳动力转移。从基准情景的模拟结果看(见表7)，如果今后保持每年提高城镇化水平0.7-0.8个百分点，则到2030年时，我国的非农就业比重达到73%左右，城镇化水平达到61%左右，城镇化和经济就可以保持较为协调的发展。2006-2030年城镇人口增加2亿人，2006--2030年城镇化将达到3.22亿人。在城镇化率提高的速度较快这种情景下，2008-2010年城镇化率每年比基准情景中城镇化速度每年加快0.5-0.7个百分点，2011-2020年间城镇化速度比基准情景每年加快0.5个百分点，2021-2030年间每年加快0.2个百分点。在此情景下，GDP增长速度、非农就业比重和劳动力转移人数与基准情景相比都有显著增加。例如在2007-2010年，经济增长速度每年大约提高0.01个百分点，非农就业比重比基准情景要高0.09个百分点，每年农业劳动力转移人数比基准情景增加约25万人，占当年新增转移劳动力的3.9%左右。在整个模拟期间内，都呈现出城镇化速度加快而劳动力转移相应加快的现象，这说明城镇化进程对劳动力转移有重要的影响。从模拟结果看，加快城镇化发展步伐可以有效地促进经济增长和劳动力转移。
外贸出口的变化对劳动力转移有较大的影响，出口增长速度大幅度回落会严重降低对劳动力的需求。为考虑出口变化的影响，设计了出口增长速度降低的情景，在这一情景中，假设由于外部经济环境变化等原因，我国的对外出口增长速度比基准情景有较大幅度的降低，考察这种情况下劳动力转移和经济增长所受到的影响，模拟结果显示，出口增长对劳动力转移有较大的影响，例如在2008-2010年，与基准情景相比出口增长速度平均每年降低5个百分点，受此影响，GDP增长速度平均每年降低约1.3个百分点，而当年新增劳动力转移人数减少约20万人，比基准情景降低了2.7%，非农就业的比重相应降低了0.05个百分点。产业结构的调整也对劳动力转移有显著影响，第三产业比重上升可以有效地增加对劳动力需求，促进劳动力转移。在服务业加快发展的情景下，经济增长速度有所提高，劳动力转移速度显著加快。例如，2007-2010年期间，第三产业比重比基准情景平均提高2.8个百分点，相应地，经济增长速度大约提高0.4个百分点，城镇化率平均提高0.02个百分点，当年新增转移人数增加约科万人，为当年新增转移人数的6%。由此可见，服务业加快发展增加了对劳动力的需求，促进了劳动力转移，同时也有利于经济增长和城镇化的发展。
4.农民工面临的问题及其解决思路
尽管农民工工作取得了显著成效，仍存在一些薄弱环节和突出问题。总体来看，农民工的就业权、合法经济权益、居住权、受教育权、基本的社会保险权和参与社会管理的权利在制度上还没有得到切实保障。当前关于农民工的政策和管理制度还没有真正摆脱城乡分割体制的影响，距离平等就业、形成城乡统一的劳动力市场还有相当的距离，也与统筹城乡经济社会发展的需要不相适应。
- (一)农民工面临的突出问题
1.农民工劳动权益保护制度不健全。
一是农民工工资水平普遍偏低。农民工集中的企业，劳动强度大，工作时间长，但许多企业把当地最低工资标准作为农民工工资水平或参照物，没有建立以贡献和效益为依据的工资增长机制。20世纪90年代，扣除物价因素后农民工的实际工资收人基本上没有增长。2004-2007年外出农民工实际工资年均增长7%左右，增幅比同期城镇职工实际工资年增长率低3-4个百分点，两者的工资差距继续加大。与城镇就业者相比，农民工人均月工资仅为其一半左右。农民工的劳动小时工资水平更低。农民工群体工资偏低，是造成初次分配中劳动收人偏低的主要原因之一。农民工工资收人低，缺乏社会保障，导致农民工在城市压低消费水平，既影响其在城镇安居，也对整个经济内需扩大造成不利影响。
二是劳动用工管理不规范。各地用人企业与农民工签订劳动合同工作进展参差不齐，签订劳动合同的比例还不高，合同期限短、内容不规范、履约不理想。农民工超时间劳动比较普遍，国家统计局2006年的调查显示，进城农民工平均每周工作6.3天，平均每天工作8.9小时。其中，农民工每周工作7天，没有休息日的占46.9%。
三是劳动安全条件差，职业病和工伤事故较多。农民工集中在劳动密集型产业及劳动环境差和重、脏、苦、累、险的工种。一些企业经营者为了减少成本，使用缺乏防护措施的机器，噪音、粉尘、有毒气体严重超标，不配备必需的安全防护设施和劳保用品，对农民工不进行必要的安全培训，加之劳动时间长，劳动者疲劳过度，致使发生职业病和工伤事故的比例高。患职业病和在重特大安全事故中失去生命的主要是农民工群体。据国务院发展研究中心2007年对劳务输出县301个村的调查，外出就业中因职业病、伤残回乡的人数为1017人，死亡的有519人，分别占被调查村劳动力的0.28%和0.14%;分别相当于2006年外出就业人数的0.63%和0.32%。
四是农民工组织化程度低，工会维权职能发挥不够。现在尚有三分之二左右的农民工没有加人工会组织，特别是民营企业、外资企业或中小企业的工会组织很不健全。处于分散状态的农民工在与企业主谈判中处于弱势地位。同时，现有的工会组织在维护劳动者特别是农民工的合法权益方面还没有充分发挥作用，导致包括农民工在内的劳动者通过工会有组织地与企业主的平等协商机制尚未形成，农民工在工资、劳动安全等方面的权益受到损害的现象大量发生。
2.农民工无法平等地享受城市公共服务。
随着农民工的增加和构成上的多样性，农民工公共服务需求也呈现出不断增长和多样化的趋势，已有的一些公共服务项目不能满足农民工的需求，公共服务的享受不平衡。
一是许多进城农民工子女尚未纳人流人地义务教育体系。随着农民工数量的逐年增加，农民工同住子女的教育需求也日益增长，但城市公办学校教学资源未能相应扩充，还有相当多的农民工子女就读于农民工子弟学校。未纳人民办教育管理的农民工子弟学校教学条件普遍不高，收费标准参差不齐。国家统计局2006年在调查中发现，有17%的农民工带子女随行并在当地城里就学，其中在公办学校、农民工子女学校就读的比例约为7:3。不少地区农民工子女在民办简易学校就读的仍在半数左右。截至2007年9月，上海市共计38万名外来流动人员子女接受义务教育，其中在公办中小学及委托民办中小学就读的21.7万人，占57.10%;在农民工子女学校就读的16.3万人，占42.90%。多数农民工子弟学校得不到政府的扶持，其义务教育经费没有列人财政预算，只是靠向农民工收费维持运转，影响教育质量，加重农民工负担。而且农民工子女在完成义务教育阶段后，仍然需要回到农村读高中、考大学。
二是农民工医疗卫生条件差，看病难。2/3的农民工不上正规医院看病，大都选择自己买药治疗或去个体诊所。不少城市农民工子女计划免疫的合格接种率较低。农民工疾病预防监测尚未完全覆盖，对于分散、流动的农民工的疾病预防宣传教育还缺乏有效的手段。进城农民工未能完全纳人城市计划生育服务体系，不能享受城市的城镇基本健康保障制度和医疗救助。
三是缺乏职业培训和就业服务。党的十七大已明确要健全面向全体劳动者的职业培训和就业制度，但目前的财政支持力度仍然较小，不能覆盖所有的农民工。就业技能鉴定项目收费较高，农民工难以承受。不少培训机构基础设施落后，缺少实习场地和师资，专业设置与市场需求脱节。农民工技能培训质量尚不能满足高技能人才的需求。企业在培养技能人才方面发挥主体作用不够，对职工重使用轻培训，甚至只使用不培训，加剧了技术工人的短缺。目前我国公共就业服务体系尚不健全，乡村就业服务工作还十分薄弱，难以为农村劳动者提供及时有效的就业信息和便捷的就业服务。
四是农民工文化生活贫乏。农民工对丰富多彩的文化生活充满了渴望，相当一部分农民工表现出渴望融入城市生活的强烈愿望，但始终难以实现。现有的公共文化服务体系未将农民工纳人其中。大多数的农民工在工作之余，无事可做，无处可去。无论生活还是找工作，农民工更多地局限于熟人朋友之间的联络，与社区居民很少来往。总体来讲，农民工的文化需求目前处于一种饥渴的状态。
3.农民工住房未被纳入城镇住房保障体系。
农民工终年奔忙在城市，其住房却游离于城镇住房体系之外，普遍存在住房面积小、居住环境差，许多农民工居无定所，住房保障缺乏，农民工改善住房状况能力严重不足。相关调查显示，在就业城市近40%的农民工居住在集体宿舍或工棚里，由于市区一般楼房的月租金不断增长，相当一部分农民工租赁房屋混居在城乡结合部。居住空间狭小，大多缺乏必要的卫生、采暖、防暑、通风、透光、防火等基本设施，环境乱、脏、差，交通不便。据住房和城乡建设部的调查，在已婚的建筑业农民工中，有3/4的人处于夫妻分居。一些城市探索实行的集中建设农民工公寓，低价出租给农民工的模式，由于在用地、税费等方面缺乏政策支持，建设运营成本较高，给大规模推广带来困难。目前，尚未建立起与农民工经济状况相适应的住房供应模式。
4.农民工社会保障权益得不到有效保障。
目前，农民工工伤保险工作取得较快进展，相关法律法规趋向健全。2003年出台的《工伤保险条例》,2006年国务院5号文件《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，以及2004年劳动与社会保障部专门颁布《劳动和社会保障部关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，共同构筑了当前农民工工伤保险政策体系。2006年国务院5号文件已明确要重点解决农民进城务工期间的住院医疗保障问题，许多地方进行了积极探索，但只有20%左右的农民工在就业地参加以保住院为主的大病医疗保险，大多数农民工以参加原籍的新型农村合作医疗为主，有病不住院治疗的现象较普遍，而且参加新农合的在城市看完病只能回原籍报销。农民工参加养老保险的比例偏低。据国家统计局的抽样调查，2006年农村外出劳动力参加养老保险的仅占3.8%，其中在省内务工的参保率为5.8%,跨省务工的参保率仅为2%。2007年农民工养老保险虽然有所增长，达到10%以上，但大多数农民工仍然没有养老保险。目前，对建立农民工养老保险制度，还缺乏整体性的长远规划、缺少系统性的设计和有效的规范。
对于农民工养老保险政策，虽然现在普及推广力度很大，但由于统筹层次低、制度上存在不合理性，仍然面临诸多问题。养老保险缴费门槛高，按月享受基本养老金的最低缴费年限为巧年，而农民工流动频繁，多数农民工参保难以达到该年限标准。目前，我国养老保险制度在省市甚至县市统筹管理运行。各地区之间制度不同，政策不统一，难以互联互通，养老保险关系难以转移接续。跨地域社保关系接续难.是建立农民工养老保障制度的一个突出障碍。一些试点地区考虑到农民工的流动性，允许农民工退保，但农民工在退保时只能拿回自己缴纳的部分，企业为农民工上交的全部留在城市，直接损害农民工享受社会保障的对等权益，客观上影响了企业和农民工的参保积极性。从实践探索和理论研究的现状来看，对于一个在全国范围内流动的不断增加的庞大农民工群体而言，如果养老保险制度各地方自行其是，制度规贝i1不统一，农民工社保关系无法跨地域接续转移，将严重阻碍形成全国统一的劳动力市场。
5.农民工在城镇落户定居门槛高。
城乡二元户籍制度是造成农民工受到不公平待遇和难以融入城市的制度性障碍。据国务院发展研究中心2007年对劳务输出县301个村的调查，改革以来因外出就业累计实现迁移定居的农民工，只相当于目前外出就业农民工的1.7%。若按照这个比例计算，全国1.3亿进城农民工中只有200万左右的农民工通过买房、结婚等方式获得了城镇户口，他们中的8000多万人虽然在城镇居住半年以上，但都没能够在城市获得合法的市民资格、平等的待遇和实现安居乐业。随着农民工在城市较长时间的存在，城乡二元结构已经变为城市的二元社会。
当前，农民工在流人地长期居住的意愿强烈。但是，户籍制度抬高了农民工进城的门槛，使城镇化处于僵持状态，成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障的障碍，限制了农民工融人城市社会。从发展趋势看，农民工流动不仅将长期存在，而且大部分最终会融人当地社会。这一问题解决得好，将成为流人地发展的合力和动力;解决不好，必会成为社会压力。
6.农民工民主权利缺失。
农民工群体仍然长期游离于政治生活之外，导致在社会政策制定中他们的利益诉求得不到回应和保障。一是农民工的选举权利被边缘化。现行的选举制度与户籍制度是直接联系的，按现行的选举法及相关法规规定，农民工难以在就业地参与所居住社区的选举，只能回原户口所在地参加选举。大多数农民工在就业城市没有行使过选举权。由于回乡参加选举的成本过高，而且选举结果与自身利益关系不大，农民工基本选择放弃选举权利，或只是通过委投或函投的方式参加。二是农民工党员长期游离于党组织之外，缺乏正常的组织活动，党员教育、党员发展等方面的工作无法开展，党员作用难以发挥。三是不能参与社会管理。由于户籍制度，农民工被排斥在社区组织、社区活动、社区管理之外，难以融人社区生活，产生许多社会问题。
7.农村留守儿童、老人、妇女问题突出。
农村留守儿童、老人、妇女问题的产生，虽与农村劳动力转移的渐进性有关，但主要是根源于城乡分割的二元体制。进城农民工面对着种种难题，如工资水平低而城市生活成本较高，子女需要回乡参加中考、高考的制度，受户籍制度的限制而不能在城镇定居。在这种情况下，农民工的子女、老人、妇女等家庭成员在农村留守也就成为不得不接受的选择。按2000年“五普”的统计，不能与父母外出的农村儿童比例高达56.2%,6-16岁的农村留守儿童达2000万，60岁及以上的留守老人约1800万。留守妇女据一些估算约有2000万人。根据2005年全国1%人口抽样调查的抽样数据，2005年全国农村留守儿童高达5861万人，即每4个农村儿童中就有一个多留守儿童，其中义务教育阶段的农村留守儿童总规模为3264万。留守群体的问题及其引发的社会矛盾越来越明显。一是留守儿童由于家庭不完整，容易带来诸如心理失衡、性格扭曲、成绩不良、缺乏安全感等问题;二是农业“女性化”趋势日益明显，男性劳动力大量进人城市，农业靠妇女支撑，农业劳动力老龄化与发展现代农业的需求很不适应;三是由于农村社会保障缺失，留守问题直接影响到农村家庭和农村社会的稳定。
- (二)解决农民工问题的指导思想与目标任务
新形势下解决好农民工问题的指导思想是:全面贯彻党的十七大精神，按照科学发展观的要求，顺应经济社会发展规律和亿万农民工的意愿，坚持统筹城乡就业，坚持以创业促进就业，把促进农村劳动力持续向非农产业和城镇转移作为长期的战略任务，把以人为本、公平对待、一视同仁作为解决好农民工问题的根本要求，把推进农民工市民化作为基本目标，推进城乡分隔二元体制改革和制度创新，引导农民工合理有序流动，加强农民工权益保护，保障农民工平等享受城市基本公共服务，提高农民工整体素质，健全城乡统一的人力资源市场，加快建立公民身份统一、机会均等、权利平等的城乡统一的社会管理制度，努力实现农民工就业有技能、劳动有合同、工资有保障、伤病养老有保险、维权有手段、居住有其屋，确保农民工共享改革发展成果。
农民进城就业和农民变市民将伴随着工业化、城镇化与解决“三农”问题的全过程，贯穿于到2020年实现全面小康社会的整个阶段。解决农民工问题既是一个十分紧迫的问题，又是一个比较长的历史过程。在工作部署上，应当立足现状，着眼长远，明确目标，统筹安排，分阶段逐步推进。根据党的十七大提出的全面建设小康社会的新要求，到2020年，农民工工作的基本目标与任务是:
第一，实现农村劳动力充分就业。多渠道并举，广开就业门路，实现农民工稳定就业。健全农民工职业教育和技能培训体系及制度，大幅度提高技术熟练型农民工的比重。第二，建立城乡劳动者平等就业制度，加快建立城乡统一的劳动力市场。在农民工中全面推行劳动合同制度，健全工资支付保障制度，彻底解决拖欠农民工工资问题，确保农民工生产安全，健全劳资纠纷协调机制，提高农民工的组织化程度，形成农民工工资合理增长机制。消除城乡劳动者就业的身份差异，将城乡劳动力纳人统一的就业管理服务体系，实现城乡劳动者同工同酬。第三，健全农民工权益保障体系，推动农民工权益保障制度化。畅通农民工维权渠道，有序扩大农民工的社会参与，保障在城市居住一定年限的农民工在居住城市的选举权和被选举权，享受到更多的民主管理权利，依法保障农民工的土地权益。第四，建立农民工平等享受城市公共服务的制度。健全农民工子女平等接受义务教育的制度，确保农民工子女平等享受教育资源。实现农民工公共卫生、计划生育、公共文化等方面与城镇居民享有同等待遇。第五，全面将农民工住房纳人城镇住房保障体系。将在城市定居和稳定就业的困难农民工家庭纳人政府廉租住房和经济适用房享受范围，基本建立起与农民工经济状况相适应的住房供应模式。第六，健全农民工社会保障制度。建立覆盖全体农民工的工伤、医疗、养老社会保障体系，建立农民工养老保险关系异地转移与接续制度，将稳定就业农民工纳人城镇应急救助、贫困救助、教育救助机制。第七，建立城乡统一的户口登记制度。改革户籍制度和相关的社会管理等制度，形成城乡居民身份统一、机会均等、权利平等的社会管理制度，健全市民化准人机制，使越来越多的农民工尽快融人城市，基本消除城乡分割的二元经济结构。第八，引导农村人口多渠道、多形式、多层次向非农产业和城镇转移，实现合理有序流动，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成合理的城乡人口布局和区域互动关系。
- (三)基本原则与战略思路
1.坚持统筹城乡就业，促进农村劳动力持续向非农产业和城镇转移。虽然目前局部地区出现农民工短缺，但总体上我国农村劳动力仍是供大于求的局面，仍然有3.4亿农村劳动力主要从事农业，农村劳动力向非农业和城镇转移仍将持续相当长的时间，我国距离从劳动力过剩经济转人劳动力短缺经济尚远，农村劳动力就业不充分、不稳定，仍是农民收人增长的重要制约因素。从我国城乡人口结构年龄构成和劳动力供给变化趋势看，农村劳动力的供给将越来越成为新增劳动力的主要来源。当前和今后一个时期城乡就业的难点主要在农村。必须统筹安排城乡就业，不仅要把扩大城镇就业、降低城镇失业率作为重要任务，而且要把加快农村富余劳动力转移、实现农民就业充分、稳定就业作为重要任务。必须广开门路，多渠道并举、多形式并存、多层次展开，不断开拓农村富余劳动力转移渠道，努力实现农民工合理有序流动。
一是在产业类型上，继续重视发展劳动密集型产业和服务业。要充分利用我国人力资源丰富、特别是农村人力资源丰富的优势，正确处理发展高新技术产业和传统产业、资本技术密集型产业和劳动密集型产业的关系，发挥劳动密集型产业和资本技术密集型产业中的劳动密集生产环节的竞争优势。一方面，在工业内部，既要大力发展高新技术产业，不断提高我国的技术水平和国际竞争能力，也要十分注重劳动密集型产业的发展，并实行有利于促进企业增加就业的激励措施。另一方面，要大力发展服务业，不断提高服务业的比重。近年来，虽然国家一再强调要加快服务业的发展，但第三产业的比重并没有显著上升，从总体来看，我国的服务业发展相对滞后，总量仍显不足。2001-2006年，服务业年均增长速度比GDP低近0.1个百分点，比工业低近1个百分点，使得其占GDP的比重自2002年最高达到41.5%之后，又徘徊在40%左右。2005年我国服务业占GDP的比重为39.9%，远低于世界平均水平64.79%，也低于中、低收人经济体的平均水平(53%和50%)。从三次产业看，第三产业吸纳就业能力要显著高于第二产业。2006年，第二产业万人增加值平均就业0.54人，第三产业则为1.64人，后者约是前者的3倍。2006年与1990年相比，我国合计新增非农就业人员1.8亿人，其中第三产业新增就业1.26亿人，占新增就业的70%。我国经济体制中还存在一些不利于产业结构优化调整的因素，例如目前的税收制度使得地方政府更注重发展大型工业企业等，需要政府采取更有效的政策措施，促进三次产业的结构升级，充分发挥其在解决农村劳动力就业中的作用。
二是在城镇结构上，要促进大中小城市和小城镇协调发展。长期以来，我国城镇化进程相对滞后。自《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出要不失时机地实施城镇化战略以来，我国城镇化水平滞后于经济发展的现象已经有显著改观，城镇化水平由2000年的36.2%提高到2007年的44.9%，年均增长1.24个百分点，显著快于从1979年到1999年平均每年提高0.79个百分点的城镇化速度。按城镇化率每年提高1个百分点计算，预计到2020年将有近3亿的农民工及其家庭稳步转移到城镇。今后，一方面需要保持一定的城镇化速度，不断提高城市对转移劳动力的保障和服务水平。另一方面，要按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展，不断提高城镇化的质量。大中城市绝大多数分布在交通干线上，基础设施相对比较完善，产业基础比较雄厚，服务业发展有很大的潜力，随着产业链的延伸和产业配套能力的提高，对劳动力的需求不断扩大。随着工业化水平提高，我国还会有不少农村人口向大中城市转移，今后大中城市仍是我国吸纳农村人口的主要载体，要进一步发挥好大中城市对农民的吸纳作用。我国的农村人口众多，不可能都集中在大中城市。一些国家人口过度涌人大城市产生的“城市病”是必须引以为戒的。城市群是一种高效配置经济资源并促进城乡统筹发展的空间组织形式。要以城市群作为城镇化的主体形态，合理疏散核心城市的部分职能，引导和促进周边城市以及整个区域城镇体系空间结构的调整和优化，逐步形成合理有序的城镇空间结构。小城市和小城镇是城乡经济发展与交流的桥梁和纽带，随着大城市产业结构的升级和调整，小城市和小城镇应加快劳动密集型加工业和服务业的发展，增加农民在县域内的非农就业机会，引导部分农民向中小城市和小城镇转移并定居，发挥其在大量吸纳农村富余劳动力等方面的重要作用。要完善外来人口较多的小城镇的社会管理职能，鼓励农村人口进人小城镇定居。目前，行政体制难以适应小城镇不断增加的人口管理需要，应当调整和完善。
三是在区域流向上，在继续鼓励中西部农村富余劳动力向东部沿海发达地区流动的同时，推动东部沿海发达地区产业结构升级，鼓励东部沿海发达地区符合环境保护要求的劳动密集型产业向中西部转移，扶持中西部地区乡镇企业、中小企业和县域经济发展，为农民就地就近转移创造条件。
2.坚持以创业促进就业，扶持农民工回乡创业。随着农村劳动力转移的力度不断加大，出现的一个新态势就是农民自主创业，特别是农民工回乡创业。农民工外出务工和回乡创业之间本身并不矛盾，外出务工是农民工回乡创业的孵化器。务工是锻炼入的大熔炉，企业、市场是培养人的大学校。务工的收获不仅在于获得一定劳动报酬，更重要的是务工者本人的成长。农民工中既有熟练的产业工人，又有企业的技术管理骨干，也有在城市由务工者变为企业家的创业者。据国务院发展研究中心课题组2007年对分布在100个县301个调查村的调查，在外务工成为技术、管理人员和“小老板”的有18355人，平均每个村有66人，占外出农民工的11.4%。回乡农民工创办的一些劳动密集、技术要求不高的企业，吸收了既难以外出务工，也在当地缺乏非农就业机会的农民就业，为他们提供了低门槛、灵活多样的就业机会。
在继续做好劳务输出的管理和服务的同时，积极引导部分农民工回乡创业，标志着农村劳动力正在由单向输出向双向流动转变，这是一个必然而且重大的转变。要坚持两手抓，一手继续抓好农村劳动力外出务工的组织和培训工作，一手抓鼓励、扶助回乡创业工作，形成促进输出与回流创业的良性互动。对农民工回乡创业要实行.‘尊重创业，因势利导，积极支持，完善服务”的方针。尊重创业，就是尊重农民工自主创业的权力，使他们的合法权益得到保护;因势利导，就是引导农民工服从国家产业政策的要求，选准创业门路，防止高污染企业向中西部转移;积极支持，就是把农民工回乡创业列人各级政府的重要议事日程，凡是外出务工经商后返回家乡创办各类企业，只要符合法律和国家产业政策，并吸纳一定数量的当地劳动力就业，就要予以鼓励支持，实行政策优惠;完善服务，就是强化服务理念，解决农民工回乡创业普遍遇到的融资难、办事难、用地难等突出问题，改善创业环境。
3.坚持城乡劳动者平等就业，加快形成城乡统一的劳动力市场。长期以来，采取严格限制农村劳动力进城务工的政策措施，包括企业用工先城镇后农村的歧视性规定、农村劳动力的审批制度、向用人单位收取农民合同制职工管理费等各种限制。近年来，虽然国家出台了不少保护农民工权益的政策，也取得了一些成效，但农民工合法劳动权益受损害仍是一个较为突出的问题。必须按照劳动者自主就业、企业自主用工的目标，取消针对农民工进城就业的各种准人限制，将城乡劳动力纳人统一的就业管理服务体系，加快建立和完善以就业准人、登记管理、就业服务、技能培训、社会保险和政策扶持为主要内容的城乡劳动者平等就业制度，促进形成城乡统一、平等竞争、规范有序的劳动力市场。
加强农民工合法权益的保护，首先必须在法律层面上规范劳动关系。劳动力市场制度包括工资形成的市场机制和集体谈判制度，工会作用发挥方式和程度，以及保护劳动者的政府劳动立法等。政府既要保护企业主的权益，又要保护农民工的合法权益。要纠正那种只看重投资者的作用和利益，忽视农民工作用和利益的偏向。为减少劳资双方冲突和对抗，要加强劳动力市场制度建设，推进工资集体协商，合理提高最低工资标准，健全劳资纠纷协调机制，为劳资双方搭建一个相互平等的谈判平台，引导和促进形成稳定和谐的劳动关系。
4.坚持公平对待农民工，加快推动农民工基本公共服务均等化。近年来，随着农民工生活水平的逐渐提高，对公共产品和公共服务的需求也在不断增长。目前，与农民工对城市的贡献相比，他们所享受的待遇水平和服务水平还比较低。由于基本公共服务功能缺失，进城农民工缺乏归属感，城市过客心态普遍。基本公共服务具有普遍性特点，要求政府把长期在城市就业、生活和居住的农民工及其家庭对住房、学校等设施的需求和对医疗、安全、娱乐等公共服务的需要纳人城市整体规划建设统筹考虑，保证长期在城市就业和居住的农民工享受流入地的基本公共服务，是对农民工创造和贡献的回馈，是维护社会公平、促进社会和谐的重要内容。
一是健全普惠的公共服务制度。要在完善对农民工管理的同时，统筹考虑农民工对公共服务的需要，尽可能给予与当地居民同等地位和待遇，享有基本的公共服务和同等的基本权利，逐步实现农民工与户籍人口的同服务、同管理、同待遇，切实解决流动人口最关心、最直接、最现实的利益问题，努力构建起适应农民工特点、满足农民工需求的公共服务体系。
二是资金来源以政府财政投入为主，采取各级财政分级负担方式。要将农民工纳人当地公共服务经费投人的总人口基数计算，农民工所需公共服务经费，应计人现居住地户籍人口经费需求总额，由现居住地采取各级财政分级负担的方式一并予以安排。为缓解地区间财政收入和财政负担的不平衡，要树立全国“一盘棋”的总体战略，通过资源整合和组织领导，督促企业和相关利益方承担相应的社会责任，形成良性的财政投入和成本分摊机制，改变由政府单独承担流动人口公共服务和管理各项成本的局面。要有一定的财政资金，以扶助农民工流人较多的难点区域和集中解决重点问题，有利于统筹城乡、区域协调发展。
三是在坚持平等的原则下，公共服务的提供要向弱势群体倾斜。农民工群体总体抗风险能力低于其他家庭，一方面承担着大部分苦、累、险、脏的工种，另一方面与户籍人口相比，经济上低收人、生活上低质量、政治上低参与、权益上低保障、公共服务上低享受，他们很容易形成弱势群体。因此，要在制定公共服务政策中，充分体现对农民工弱势群体的优先优惠，给弱势者提供保障和发展的机会，解决他们在生产、生活、养老等方面遭遇的实际困难，确保他们的社会保障水平不低于社会平均水平，积极化解可能引发的社会矛盾，促进社会公正、公平、和谐。
5.坚持推进体制改革，促进农民工市民化。农民工渴望长期留在城镇工作和生活，有明显的城镇化倾向。这一不可逆转的城镇化进程其实质就是农民工市民化进程。狭义的农民工市民化概念，即农民工获得作为城市居民的身份和权利的过程，如居留权、选举权、受教育权、劳动与社会保障权等。广义上的农民工市民化概念，即在现代化过程中，借助于工业化和城镇化的推动，不仅使传统农民在身份、地位、社会权利上实现市民化，更要使其在就业和生活方式各方面全面向市民转化。农民工与城市社会融合、向市民转化，是学习、适应和再社会化的过程。从乡村有土地作保障的熟人社会，到城市风险较多的陌生人社会，是大的跨跃。实现这一跨跃，农民工自身需要克服安土重迁传统的影响;需要学习技能、积累经验，以获得稳定就业的能力;需要学习更多文化、法律、城市社会知识，增加社会交往，适应城市生活方式。农民流动的开始之日即是农民工的市民化的开始之时，流动是农民工市民化的起点，市民化是流动的终点。
推进农民工市民化是大势所趋。当前，与农民工数量增长相伴的是我国城市农民工进人了代际转换的重要时期。目前正处在第一代农民工向第二代农民工快速转换的后期，也就是20世纪八九十年代进城务工的农民逐步退出城市，他们的子女，即新生代农民工，成为农民工的主体力量。从发展趋势看，大量的流动人口不仅将长期存在，而且大部分最终会融人当地社会。城乡分割制度下出现的农民工现象，不应演变成一种长期的制度。第一代农民工已基本丧失了市民化的机遇，不能再让第二代农民工被城市边缘化，决不能出现第三代农民工。必须顺应工业化、城镇化发展的要求，改变将进城农民工拒于城市社会之外的局面，实行主动接纳农民工融人城市社会的方针和政策。农民工市民化的核心问题是公民平等权利问题。要根本性地解决农民工问题，必须加大户籍制度的改革力度，推进劳动就业、义务教育、计划生育、医疗卫生、社会保障等与户口性质相关的行政管理、社会管理等制度的配套改革，逐步形成农民工与城市居民身份统一、权利一致、地位平等的制度体系。