零基预算法又称零底预算，其全称为以零为基础编制计划和预算的方法，简称零基预算，是指对任何一个预算期，任何一种费用项目的开支，都不是从原有的基础出发，即根本不考虑基期的费用开支水平，而是一切以零为起点，从零开始考虑各费用项目的必要性，确定预算收支，编制预算。

零基预算法最初是由德州仪器公司开发的是指在编制预算时对于所有的预算支出，均以零为基底，不考虑以往情况如何，从根本上研究分析每项预算有否支出的必要和支出数额的大小。这种预算不以历史为基础作修修补补，在年初重新审查每项活动对实现组织目标的意义和效果，并在成本—效益分析的基础上，重新排出各项管理活动的优先次序，并据此决定资金和其他资源的分配。

现代预算编制工作是在资产阶级革命取得胜利之后，随着现代预算制度的建立而逐步形成的。17世纪，英国编制了世界上第一个国家预算，到了20世纪，绝大多数国家都建立了国家预算编制制度。其间，预算编制方法也经历了多次变革。由于早期的政府预算内容比较单一，预算编制采用十分简单的“职能预算编制法”。随着社会生产力的巨大发展，政府预算所包含的内容逐渐增多，为满足这一需要，逐步形成了一套比较完整的预算程序，其中包括现代的预算编制方法，如“计划和绩效预算编制法”（绩效预算）、“项目预算编制法”（项目预算）等等，目前世界相当多的国家使用“零基预算编制法”（零基预算）。

上述国际通行的预算编制方法（绩效预算、项目预算），均用于改进政府预算规划和评估的功能。绩效预算(Performance Budget)是一种强调工作项目和活动业绩计量的预算编制方法。通过编制绩效预算，可以对投入成本和产生效益进行比较。项目预算(Program Budget)是依据实施项目或执行的功能的总成本来组织提议的支出预算。而零基预算(ZBB)，是指不考虑过去预算项目和收支水平，以零为基点编制的预算。零基预算主要是作为计划工具，而不是控制或评估的工具。因此，作为编制具有法律效力的国家年度财政收支计划，即国家预算的预算编制方法来说，零基预算法具有明显的优越性。

由此可以看出，预算编制方法是处于经常的变革和发展之中。如果认真分析每一种预算编制方法，就可以发现，在新的预算编制方法中，往往可以看到旧的影子。即每一次变革，对原有的预算编制方法并不是全盘抛弃，而是扬弃，即在吸取原有方法优点的基础上创新。

一、传统的预算编制方法可归纳为三个步骤：

1、以外推法将过去的支出趋势（或上年支出额）延伸至下一年度。

2、将数额酌情予以增加，以适应工资提高和物价上涨引起的人工成本和原材料成本的提高。

3、将数额再予提高，以满足修改原计划和修改原设计方案所需追加的预算支出，通常这方面达到原预算的 30%或更多。

二、将这种传统预算编制方法的逻辑进一步剖析，就可看出其实质上是依据如下的假设：

1、上年的每个支出项目均为必要，而且都是实现组织目标和任务所必不可少的。

2、上年的每个支出项目在下一年度中仍有继续进行的必要，且均较别的新计划或新方案更为必要。

3、上年的每个支出项目均系以成本一效益最大的方式实施的。

4、上年的每个支出项目在下一年将仍然需要，充其量只需对其中的人工成本和原材料成本做某些调整。

三、按照这样的步骤、这样的假设所编制的预算，必然会出现前述的危险倾向以及如下的结果：

1、每届预算年度开始，各单位以上年实际支出为基础，再增列一笔金额，巧妙装饰后，作为新计划提交最高领导层审批；

2、主持预算审批的领导，明知预算中的“水分”，但因不能透彻了解情况，只得不分良莠，一律砍掉 30%（或更多），随后开始一个争吵过程；

3、经过一段时间后，预算编制完成。几乎所有的申请单位都意见纷纷，大家都感到这套办法必须改革，但年复一年，仍不见有多少起色；

4、这种不分青红皂白砍一刀的作法，使有经验的财务人员有意把预算造得大大超过实际需要，以便“砍一刀”后还能满足需要，而对那些老老实实造预算者来说则叫苦不迭。好在吃一堑，长一智，明年再造预算时就学乖了。结果，不啻是在鼓励下级欺骗上级。针对传统编制方法存在的问题，美国得克萨斯仪器公司的彼德·A·菲尔（Beter A. Pyhrr）于 1970年提出了“零基预算法”（Zero—Base Budgeting，缩写为 ZBB）的概念。美国的政府部门，特别是乔治亚州政府最早采用 ZBB，并取得了成效。随后，企业组织也相应采用。

零基预算法与传统的调整预算法截然不同，有以下三个特点：

1.预算的基础不同

调整预算法的编制基础是前期结果，本期的预算额是根据前期的实绩调整确定的。零基预算的基础是零，本期的预算额是根据本期经济活动的重要性和可供分配的资金量确定的。

2．预算编制分析的对象不同

调整预算法重点对新增加的业务活动进行成本效益分析，而对性质相同的业务活动不作分析研究，零基预算法则不同，它要对预算期内所有的经济活动进行成本—效益分析。

3．预算的着眼点不同

调整预算法主要以金额高低为重点，着重从货币角度控制预算金额的增减。零基预算除重视金额高低外主要的是从业务活动的必需性以及重要程度来分配有限的资金。

零基预算编制有以下五个步骤：

1.划分和确定基层预算单位

企业里各基层业务单位通常被视为能独立编制预算的基层单位。

2．编制本单位的费用预算方案

由企业提出总体目标，然后各基层预算单位根据企业的总目标和自身的责任目标出发，编制本单位为实现上述目标的费用预算方案，在方案中必须详细说明提出项目的目的、性质、作用，以及需要开支的费用数额。

3．进行成本一效益分析

基层预算单位按下达的“预算年度业务活动计划”，确认预算期内需要进行的业务项目及其费用开支后，管理层对每一个项目的所需费用和所得收益进行比较分析，权衡轻重，区分层次，划出等级，挑出先后。基层预算单位的业务项目一般分为三个层次：第一层次是必要项目，即非进行不可的项目；第二层次是需要项目，即有助于提高质量、效益的项目；第三层次是改善工作条件的项目。进行成本效益分析的目的在于判断基层预算单位各个项目费用开支的合理程度、先后顺序以及对本单位业务活动的影响。

4．审核分配资金

根据预算项目的层次、等级和次序，按照预算期可动用的资金及其来源，依据项目的轻重缓急次序，分配资金，落实预算。

5．编制并执行预算

资金分配方案确定后，就制定零基预算正式稿，经批准后下达执行。执行中遇有偏离预算的地方要及时纠正，遇有特殊情况要及时修正，遇有预算本身问题要找出原因，总结经验加以提高。

和传统预算编制方法，零基预算具有以下优点：

(1)有利于提高员工的“投入一产出”意识。传统的预算编制方法，主要是由专业人员完成的，零基预算是以“零”为起点观察和分析所有业务活动，并且不考虑过去的支出水平，因此，需要动员企业的全体员工参与预算编制，这样使得不合理的因素不能继续保留下去，从投入开始减少浪费，通过成本—效益分析，提高产出水平，从而能使投入产出意识得以增强。

(2)有利于合理分配资金。每项业务经过成本—效益分析，对每个业务项目是否应该存在、支出金额若干，都要进行分析计算，精打细算，量力而行，能使有限的资金流向富有成效的项目，所分配的资金能更加合理。

(3)有利于发挥基层单位参与预算编制的创造性。零基预算的编制过程，企业内部情况易于沟通和协调，企业整体目标更趋明确，多业务项目的轻重缓急容易得到共识，有助于调动基层单位参与预算编制的主动性、积极性和创造性。

(4)有利于提高预算管理水平。零基预算极大地增加了预算的透明度，预算支出中的人头经费和专项经费一目了然，各级之间争吵的现象可能缓解，预算会更加切合实际，会更好得起到控制作用，整个预算的编制和执行也能逐步规范，预算管理水平会得以提高。

尽管零基预算法和传统的预算方法相比有许多好的创新，但在实际运用中仍存在一些“瓶颈”。

(1)由于一切工作从“零”做起，因此采用零基预算法编制工作量大、费用相对较高；

(2)分层、排序和资金分配时，可能有主观影响，容易引起部门之间的矛盾；

(3)任何单位工作项目的“轻重缓急”都是相对的，过分强调当前的项目，可能是有关人员只注重短期利益，忽视本单位作为一个整体的长远利益。

（一）零基预算模式

零基预算是从总体上控制政府财政支出的一种预算组织形式，其基本特征是不受以往预算安排和预算执行情况的影响，一切预算收支都建立在成本效益分析基础上，根据需要和可能，一切从零开始来编制预算。“零基预算法”要求每个政府行政部门在申请预算时，应该首先对本部门所有的（新的和原有的）计划项目和行动进行系统评价和审查，然后再编制预算。从本质上讲，零基预算是一种关于组织机构的目标、活动范围以及资源运用等先后顺序安排的一种思维方式。重点着眼于“ 需要优先”，然后根据资源（财力）可能进行比较分析，按顺序筛选安排。

（二）“零基预算”在国外的发展状况

零基预算起源于美国。理论上最早可追溯到1952年。然而，自零基预算出现以后，人们对它的态度反差之大，是其它预算编制法所不能比的。赞成的人认为，从理论上讲，应用零基预算可以更合理、更有效地分配各项资金。彼得·派尔预言，实行零基预算后，可有可无的计划将会缩减或干脆取消，而举足轻重的计划将会增加。而持反对态度的人则把零基预算视为“江湖骗术”，认为零基预算不可能“消除”计划的赘臃部分，实施全套零基预算体系太耗费时间，因此是行不通的。

实践是检验真理的唯一标准。零基预算编制法在70年代初期异军突起，以出人意料的速度在美国传播、发展开来，随后又传播到其他国家。1977年美国卡特总统上任后，发布行政命令，要求政府各行政部门均要采取零基预算方式来编制1979年财政预算。到1982年，美国已经大约有18个州采用了零基预算编制法。与此同时，零基预算编制法也传到了紧邻美国的加拿大，该国公共部门纷纷采用零基预算。目前世界上其它国家实行零基预算的基础工作已经完成，并从理论上制定出一系列科学的预算定编、定额、定标准等的方法。

（三）“零基预算”在我国的发展概况

我国的预算管理制度，是在1951年8月由政务院发布的《预算决算暂行条例》，规定了国家预算的组织体系、各级人民政府的预算权、各级预算的编制、审查、核定与执行的程序、决算的编报与审定程序等之后，初步建立起来的。

我国长期实行计划经济，因此，预算编制方法也带有明显的时代烙印。多年来，我国各级财政部门编制年度预算，大部分采用“收支基数法”（基数加因素法），即在编制新年度支出预算时，首先确定上年度支出的基数，然后在此基础上，考虑影响新年度各项支出的因素，确定新年度的支出预算。也有采用比例增长法的，即在编制下年度支出预算时，在上年度实际支出数的基础上，根据下年度财政收入状况和影响支出的各种因素，对不同的支出确定一定的增长比例。两种编制预算的方法虽然在具体操作上有所不同，但是从实质上看，都属于基数法的范畴。这种按基数法编制支出预算的方式简便易行，在计划经济条件下，财政收支规模不大，编制预算所需信息不足、手段落后、预算编制人员水平参差不齐的情况下，不失为一种较好的方法，它曾在促进国民经济和社会发展，保证国家政治稳定，改善人民生活，加强和改善宏观调控等方面发挥了重要作用。但是，随着改革开放和社会主义市场经济体制的逐步确立，以及国家财政收支规模的不断扩大，用这种方法编制的预算就显得简单粗糙，造成预算调整过多、约束性差等一系列问题，损害了政府预算的权威性、可监督性和预算资金的使用效益，也与社会主义市场经济的发展要求越来越不相适应。因此，迫切需要有一种适应新形势发展要求的、既能与国际惯例接轨、又具有中国特色的预算管理新模式来取代传统的模式。党的十五届五中全会明确提出，“要积极推进财政预算制度改革，严格财政监督管理，逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架。”2001年，国家财政部明确提出，今后我国财政体制改革的重点将从收入管理转向支出管理，并将财政预算编制等基础性管理制度的改革作为改革的重点。

由此，一种新的预算管理模式的出台已是呼之欲出了。20世纪80年代末至90年代中期，我国在部分省级财政如安徽、河南、湖北、云南以及深圳等地区开始试行零基预算制度，并取得了一定成效。尚未实行零基预算的地区也十分关注这项改革。

当然，由于国情不同，国内各地区试行“零基预算”时，不可能完全照搬国外的做法，只能结合自身具体的情况进行尝试，因此，还未能形成一系列科学的预算定编、定额、定标准方法。

案例：零基预算法在工程项目成本费用控制中的应用工作研究成本管理

一、运用零基预算法管理工程项目成本的合理性

（一）有利于提高工程项目的科学管理水平

众所周知，当前建筑市场的竞争非常激烈，传统概念上的“计划利润”已经不复存在，施工利润也已经趋近于零，或已经是“负利润”。企业要想生存和发展，就必须树立效益第一的观念，精打细算，科学管理，对每一项支出计划都要进行成本——效益分析，削减那些与效益无关的支出，压缩那些可多可少的支出，确保那些能够给企业带来收益的支出。而零基预算法的特点就是一切支出都以零为基础，根据实际需要编制预算，进而对成本费用进行有效控制,以适合项目管理的需要。

（二）符合《企业会计制度》要求

根据《企业会计准则——建造合同》准则“施工企业应根据完工百分比法在资产负债表日确认合同收入和费用。”完工百分比是累计实际发生的合同成本占合同预计总成本的比例。因此，合同预计总成本的计算是工程项目成本核算中一项非常重要的工作，所以，运用零基预算法编制“项目施工预算”可做为“合同预计总成本”的可靠基础。

二、实施零基预算法的具体做法

（一）预算编制依据主要包括

1.工程承包合同；2.施工图纸；3.施工技术组织方案；4.项目部组织机构和人员编制；5.项目部工资及薪政策；6.现场临时设施布置及平面图；7.劳合同、机械租赁合同等；8.当地劳务、材料、工具租赁、设备租赁等价格调研信息；9.当地行业管理规章。

（二）预算编制方法

项目施工预算的编制是一项复杂细致的工作，需多个部门、各业务人员协调配合，共同完成，最后由主管人员汇总后审定。主要包括以下工作内容：

1.根据施工图纸，认真做出分部分项实物工程量清单（注意：不能简单套用标书中的工程量），并以此为基础做出工、料、机大分析，其计算依据应该根据企业定额，或参照有关的劳动定额和材料消耗定额。

2.根据工、料、机大分析和有关价格信息、劳务合同等分别计算出直接人工费、材料费、机械费等分项成本费用。

对于施工技术措施费项目则应依据合同工期和网络进度计划、施工技术组织方案等详细计算编制。施工组织措施费则应根据网络进度计划和有关资料进行合理计算和预计。

3.临时设施费用应根据现场平面布置，以实际发生额计算。

4.项目管理费用中的人工费用应根据人员编制、薪酬政策以及计划施工工期计算；其他必须支出的费用则应根据现场的实际情况进行合理预计。

“项目施工预算”编制完成后，通过复核、审查、论证、#审批等环节，最终形成项目部的成本计划，作为项目部带有一定刚性的文件下达，指导施工全过程，考核项目的实际成本。

综上所述，鉴于工程项目的特殊性，运用零基预算法编制“项目施工预算”对成本费用进行控制，贴近实际，可比性强，再附以科学合理的降本指标，有利于挖掘降低成本的潜力，有利于调动各类施工人员的生产积极性，有利于项目成本的过程控制，有利于及时进行成本效益分析。