一般说来，权力是根据行使者的目的去影响他人行为的能力，其内容包括主体、客体、目的、作用和结果等方面。按照性质，权力可以划分为政治权力、经济权力、社会权力等等。政治权力就是某一政治主体依靠一定的政治强制力，为达到某种目标而在实际政治过程中体现出来的对于政治客体的制约能力，凭借这种制约能力，政治主体拥有对于社会价值的支配手段。在这里，政治主体主要指政府、政党和其他社会政治集团、社会政治人物等。

行政权力是政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。行政权力的这一定义包括五个方面的内容：

• 行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员；

• 行政权力的根本目标是通过贯彻执行国家法律、法令和各类政策来有效地实现国家意志；

• 行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令；

• 行政权力的客体具有普遍性，是以整个社会为对象的国家权力；

• 行政权力的性质是执行和管理性权力。

1、早期分权学说。

人们对于行政权力的认识，最早发端于分权学说。一般认为，亚里士多德首开分权学说的先河。他在《政治学》一书中将国家权力分为三种机能：议事、执行和审判。古罗马的波利比阿又提出了元老院、执政官和平民会议之间相互制约的思想。

2、三权分立学说。

近代意义上的分权学说是从洛克开始的，他认为国家有三种权力，即立法权、行政权和对外权。这里洛克实际上是把国家权力分为两部分，对外权在很大程度上属于行政权的一种。明确划分国家权力的是孟德斯鸠，他把国家权力划分三种：立法权代表国家的一般意志；行政权主要执行国家意志；司法权主要在于保护民众的利益。三权分立学说是适应资产阶级反对封建君主绝对专制权力的需要而产生的。

现代政治学进一步发展了以三权分立为代表的分权学说，通过研究分权之后出现的权力不平衡现象，强调了分权基础上权力制衡的重要意义。

3、政治与行政二分法。

德国学者J.K.布隆赤里较早提出了将政治与行政分开的思想，行政学创始人威尔逊以及社会组织之父韦伯都对此做了进一步的继承和发展。美国学者古德诺全面阐述了政治与行政二分法的原理。二分法与三权分立相对应，它把行政权力作为一个独立的领域来看待，促成了行政学的诞生，为对行政权力的专门研究奠定了基础。但二分法对权力的分割过于简单化，在解释复杂现象时显得力不从心。

20世纪末期出现的新管理主义在二分法的基础上，对于政治权力与行政权力之间的交互作用进行专门研究，提出了国家治理权力问题，在一定程度上克服了二分法的局限性。

4、五权宪法学说。

五权宪法学说是孙中山在三权分立学说的基础上，结合中国情况创立的一种学说。他把国家权力分为立法权、司法权、行政权、监察权和考试权五种。五权中的考试权就是指国家录用公务员时要通过考试选贤任能，监察权也就是对行政官员进行监督。

5、议行合一学说。

巴黎公社开创了一个先例，马克思对此给予肯定。在议行合一的权力结构中，民主集中制是权力运行的基本原则。但议行合一在当代并非议行不分，而是在现代社会权力的所有者与执行者分离条件下解决二者关系，保证权力执行者切实执行权力所有者意志的重要理论。

从理论上讲，议行合一不仅可以克服行政权力失控的现象，而且更能够体现民主原则，它把政治上的民主与行政上的权力集中统一特性有机地结合在一起。

6、组织权力学说。

它从组织的角度来研究行政管理权力的各个层面。从一般组织的共同意义出发，这种学说把行政权力视为组织中的权力，着重研究行政权力作为一般组织权力的功能与特点，其明显特征表现在对决策问题的重视，认为行政权力不简单表现为纯粹的执行，决策同样是其重要的基本功能。

这种学说并不专门对行政组织和一般组织做专门区分，也就看不到行政组织的特征。

行政权力作为国家权力的一种，既有一般国家权力的共同特征，又有着不同于其它国家权力的结构与内容。行政权力与其它国家权力相比，具有如下特征：

1、公益性。

从行政权力行使的目的来看，行政权力具有公共利益性。权利的享有和行使，一般是以权利主体自身利益的实现为主要目的。但是行政权力是一种公权力，它的存在和行使绝不是为了追求行政权力主体自身的利益。行政权力的目的是要通过执行国家的法律、法规、政策等来有效地实现国家意志，而国家意志在本质上是公共利益的体现。因此，行政权力行使的目的是为了实现公共利益，而不是为了实现某一个党派、某一个团体、某一个企业的利益。

公共利益是社会中个人利益和各个组织、团体利益的一种整合。在现代社会当中，这种公共利益通过国家的法律、法规和政策等表现出来。国家设置行政权力的目的，就是为了让这种公共利益得以实现。因此，国家行政机关及其公务员在行使行政权力时，必须是以为社会公众提供服务为指导，以实现社会公共利益为宗旨。如果以权谋私，那就偏离了行政权力行使的目的。

2、优益性。

从行政权力行使的保障条件来看，行政权力具有优益性。由于行政权力的行使以实现公共利益为目标，因此国家为行政权力的有效行使设定了一系列的保障条件，使得行政机关在行使行政权力时，依法享有一定的行政优先权和受益权。

行政优先权和受益权统称优益权，指国家为确保行政机关有效地行使职权，履行职责，而以法律、法规等形式赋予行政机关享有的各种职务上和物质上的特权。职务上的特权叫行政优先权，指行政权与其它社会组织及公民个人的权利在同一领域或范围相遇时，行政权具有优先行使与实现的能力。物质上的特权叫行政受益权，指行政机关为行使职权所拥有的享有各种资财上和物质上的便利条件的资格。行政优益权本身不是行政权力，但它与行政权力具有密切联系，是行政权力有效行使的保障条件。

3、强制性。

从行政权力行使的方式来看，行政权力具有强制性。国家行政机关为了社会公共利益的实现，必须要让体现公共利益的国家法律、法规、政策等得到落实，这使得行政权力的行使方式主要表现为强制性地推行政令，强制性成了行政权力有效地执行国家意志的显着特征。

行政权力行使的强制性表现在以国家强制力或暴力的威慑为后盾，其所推行的法律、法规、政策等都是行政客体必须接受的。否则，就有可能导致强制执行，违反者或拒不接受者将会受到相应的制裁。行政权力行使的强制性也是行政机关执行公务的保障条件，否则，国家行政机关发布的政令和作出的具体决定就难以落实和实现。当然，行政权力行使的强制性并不排除行政权力在行使中也会存在某些具体的非强制性的行政方式，例如行政指导、行政合同等。即便如此，强制力也是作为一种后盾力量而经常性地起作用的。

4、单方面性。

从行政权力行使主体的意志来看，行政权力具有单方面性。行政权力的行使目的是为了国家利益和公共利益，因此，作为国家利益和公共利益的代表的行政主体在行使行政权力的过程中一般不必征得相对方的同意。这也就是说，相对方是否应当承担某种社会义务，能否使用或利用某种公共资源，其行为是否侵犯了公共利益，都是由实施行政权力的行政主体的意志所决定的，并不需要征得相对方的认可或同意。

尽管随着行政民主化的发展，现代社会中的行政相对方已经有机会广泛地参与行政决策以及行政行为的实施，但这种参与仍然主要是起一种建议的作用，这种建议是否被采纳或被接受将取决于行政主体的意志。并且，即使公众的建议被采纳或被接受，其最终结果仍然被视为是行政主体的意志的体现。因此，行政权力的行使是行政主体的单方面意志的鲜明体现。

5、不可处分性。

从行政权力行使的自由度来看，行政权力具有不可处分性。行政权力既是一种权力，表现为一种可以支配或迫使他人服从的力量，同时也是一种职责，表现为行政机关必须履行的义务和必须完成的任务。因此，行政权力是权力与职责的统一。

行政权力的这种权力与职责的统一性决定了行政权力是不能自由处分的。作为行政权力行使主体的行政机关必须严格按照法律、法规的规定来行使行政权力，没有法律上的依据，行政机关不能随意增加、减少或者转让对行政权力的行使，更不能放弃对行政权力的行使。

6、广泛性。

从行政权力行使的客体来看，行政权力具有范围上的广泛性。传统的行政权力行使的范围也许只涉及治安、税务、外交、军事等为数有限的事务，但是现代行政权力行使的范围却极为广泛，除上述事项外，可以说还包括经济、科技、文化教育、卫生、社会福利、环境保护等，几乎涉及社会生活的所有领域。

一个人的一生可以不和立法机关打交道，可以不和司法机关打交道，但不可能不和行政机关打交道，现代社会中行政机关的行政权所能管辖的范围几乎涉及到了公民从摇篮到坟墓的一生的所有事务。对于其它国家权力来说，其所涉及的客体都或多或少只局限于某一特定领域，惟独行政权力涉及的客体遍及全社会，范围最为广泛。

行政权力的内容指行政权力的能力范围。由于各个国家的历史传统、政治制度不同，所以行政权力的内容也不完全相同。一般而论，行政权力主要包括如下内容：

1、行政立法权

行政立法权是指行政机关制定普遍性行为规范的权力，在现代社会中，各国政府的行政权力中几乎无例外地都拥有行政立法权。按照三权分立的理论，立法权属于立法机关，行政机关只是执行立法机关制定的法律。但是随着西方社会行政国现象的出现，现代社会中行政机关具有广泛的职责。

行政机关为有效地管理国家事务和社会事务，仅靠立法机关的立法已远远满足不了履行职责对法律的需要，于是，宪法和法律便赋予行政机关以一定范围内的立法权，允许行政机关为履行职责的需要，根据法律的精神和原则，制定行政法规和规章，用以调整各种行政关系，规范行政相对方的行为。所谓行政立法权，就是指国家行政机关根据宪法和法律，制定和发布一般性行政法律规范的权力。不过，行政机关的行政立法权是一种不完全的立法权，必须在法定权限内行使。也就是说，第一，行政立法必须要有宪法和法律的依据，或者要有权力机关或具体法律的授权。第二，行政立法的内容不能与宪法、法律相抵触。

2、行政决策权

行政决策权指国家行政机关依法对重大行政管理事项制定计划、作出决定的权力。行政决策是行政活动的基本内容，贯穿于行政活动的整个过程。

行政决策权对于行政机关有效地履行职责起着积极的作用。行政决策往往成为行政的政治课题，决策是否符合实际，决策的效果或结果如何，决定着社会及民众对决策的态度及评价。政府在行使决策权时应该确保倾听人民意见的渠道通畅，始终将公共利益的实现作为决策追求的目标，保证决策的科学化与民主化。

3、行政组织权

行政活动的特点之一是其组织工作，组织活动对于实现行政管理目标具有重要意义。行政组织权指行政机关对其行政组织内部的岗位和人员的设置权，包括对行政机构和人员的法律权利义务和职责权限等的设定、变更和废止的权利；对作为管理对象的社会公众的法律地位、权利义务的设定、变更和废止的权力等。

4、行政决定权

行政决定权指行政机关依法对行政管理中的具体事项进行处理的权力。行政处理权是行政机关实施行政管理，履行行政职责中最经常、最广泛使用的一种行政权力，因为行政机关最经常性的工作就是对日常事务作出具体行政决定。行政机关大量职责的履行，是通过行政决定实现的。行政决定权具体表现为行政机关对行政事务的行政许可权、行政征收权、行政确认权、行政奖励权、行政合同权等。

5、行政命令权

行政命令权指行政机关在行政管理过程中，通过作出行政决定，依法要求被管理对象作出某种行为或不作出某种行为的权力。行政命令的形式是多种多样的，如通告、通令、布告、规定、决定、命令等。

行政命令可以是针对特定的人和事的，也可以是不针对特定的人和事的。不针对特定人和事的行政命令与行政立法相似，往往以规范性文件的形式发布。它与行政立法的区别主要有两点：第一，制定和发布的主体不同。行政立法的主体是拥有行政立法权的特定的行政机关，而行政命令的主体则是一般的行政机关。第二，制定和发布的程序不同。行政立法的程序接近于立法的程序，可以说是一种准立法程序，而行政命令的制定和发布则没有严格的程序要求，它与行政立法相比要简单得多。

6、行政执行权

行政执行权指行政机关根据有关法律、法规的规定或者有关上级部门的决定、命令等，具体执行行政事务的权力。行政机关行使行政执行权，必须是对法律、法规或有关上级部门的决定、命令的具体执行。这一点和公民、组织的权利不同。公民或社会组织在不违反法律、法规的前提下，可以从事许多法律、法规未明文禁止的活动。而行政机关行使行政执行权，没有明确的法律、法规的根据是不行的。

7、行政监督检查权

行政监督检查权指行政机关为保证行政管理目标的实现，对其管辖范围内的被管理对象遵守及执行相关法律、法规，履行义务的情况进行监督和检查的权力，包括专门监督主体所行使的监督检查权和业务主管部门或职能部门所行使的监督检查权。

行政监督检查的形式是多种多样的，主要有检查、审查、审计、检验、查验、鉴定、勘验等。行政监督检查权既是一种独立的权力，同时又是行政立法权、行政命令权、行政决定权实现的保障。

8、行政处罚权

行政处罚权指行政机关在行政管理过程中，为了维护公共利益和社会秩序，保护社会公众的合法权益，对其所管辖范围内的被管理对象违反有关法律规范的行为，依法给予处罚等法律制裁的权力。行政处罚是现代国家普遍采用的管理手段之一。

为实现行政管理目的，行政机关常常会对公民的行为作出种种规定，公民则有服从的义务。如果公民违反法律、法规规定，不履行相关义务，行政机关可依法给予处罚。根据各国行政法规范所设定的行政处罚权，一般都包括申诫罚、财产罚、行为罚和人身罚等。由于行政处罚权的行使涉及到公民的人身和财产权利，因此，行政处罚权的行使要贯彻处罚法定原则，包括处罚主体法定，处罚依据法定以及处罚程序法定等，以避免侵犯公民的合法权益。

9、行政强制执行权

行政强制执行权指行政机关在行政管理过程中，对不依法履行义务的被管理对象采取法定的强制措施，以促使其履行法定义务的权力。行政强制执行的内容一般包括强制划拨、强制拆除、强制检查以及执行罚等强制执行措施。行政机关是国家机关，为了保证行政管理目标的实现，制止违法行为和维护社会、经济秩序，法律赋予其行政强制权是必要的。但是，行政强制权因涉及公民的人身和财产权利，法律必须对之加以严格的限制和规范。因此，行政强制执行的行使，必须有法律的依据，并严格按照法定程序进行。

行政机关行使时也必须非常慎重，不是在必要时不行使，必须行使时亦应限制在必要的限度之内，否则，将导致行政专制和对公民合法权益的侵犯。行政强制执行权与行政处罚权的区别在于二者的目的和形式不同，行政处罚权的目的主要在于制裁违反行政管理秩序者，行政强制执行权的目的主要在于迫使不履行行政义务的人履行义务；行政处罚的形式主要为罚款、拘留、没收、吊扣证照等，行政强制执行的形式主要为查封、扣押、冻结、划拨及对人身的强制措施，如扣留、约束等。

10、行政司法权

行政司法权指行政机关作为第三方裁决争议、处理纠纷的权力。裁决争议、处理纠纷的权力本来属于司法机关，是法院的固有权力，但是在现代社会，由于社会的发展和科技的进步，行政管理涉及的问题越来越专门化，越来越具有专业技术性的因素。这样，普通法院在处理与此有关的争议和纠纷方面越来越困难和越来越感到不适应，而行政机关因为长期管理这方面的事务，恰恰具有处理这类争议、纠纷的专门知识、专门经验和专门技能。

于是，法律赋予行政机关以一定范围内的司法权，允许行政机关在行政管理过程中裁决和处理与行政管理有关的民事、行政争议和纠纷，如有关商标、专利、医疗事故、交通事故、运输；劳动就业以及资源权属等方面的争议和纠纷。行政机关在行政管理中，直接裁决和处理与此有关的争议、纠纷，显然有利于及时解决社会矛盾，实现行政管理的目标。当然，为了保障公正和法治，行政机关的行政裁决行为通常还要受到司法审查的监督。

我国的行政权力来源于宪法和组织法，其权力行使的主体主要是国家行政机关，也即中央人民政府和地方各级人民政府。根据宪法和行政机关组织法的规定，我国行政机关大体上也具有上述一般行政权力，主要包括：行政立法权；行政命令权；行政处理权；行政监督权；行政裁决权；行政强制权；行政处罚权等。

行政权力是行政机关履行职责的保障。在实践中，行政机关对于行政权力的行使，通常以如下形式表现出来：

1、制定规范和发布命令、禁令

制定规范和发布命令、禁令是行政机关经常使用的重要行政管理手段。制定规范既可以采取行政立法（制定行政法规和规章）的方式，也可以采取制定其它行政规范性文件（制定行政决议、决定等）的方式。发布命令、禁令的行为既可以针对不特定的人和事，也可以针对特定的人和事。

规范与命令的区别主要是，前者通常可对不特定的多数人反复适用，后者通常一次性适用于特定的人或一次性适用于不特定的人。

2、编制和执行计划、规划

编制和执行计划、规划是行政管理的重要手段。在计划经济时期，计划、规划手段在我国整个行政管理手段中的重要性自不必说，在实行市场经济体制后，计划、规划虽不再具有压倒一切的地位，但并不因此而完全取消。计划、规划仍然是行政管理的重要手段。例如，我国政府每年编制的“国民经济和社会发展年度计划”、每若干年编制的中长期发展计划（如“五年计划”、“十年远景目标纲要”等），以及“土地利用总体规划”、“城市建设规划”等，在现代行政管理中仍然起着重要的作用。

当然，在市场体制下，行政机关运用计划、规划手段管理社会、经济、文化事务与计划经济体制下是截然不同的，前者旨在注重发挥企业、个人、组织的自主性、积极性和创造性，对社会发展进行宏观调控，后者则是直接干预，以致扼杀了企业、个人、组织的创造性和积极性。

3、实施行政许可

行政许可是行政机关广泛使用的一种行政管理手段。行政机关通过行政许可制度，可以限制人们从事某一特定职业（如律师、医生、教师等）的最低资格条件；可以限制人们生产某一产品（如家电、食品、药品、烟草等）的最低质量标准；可以限制人们开办某一类企业或事业（如民航、旅游、出版、印刷、学校等）的基本安全技术条件，以保障社会公众利益。

许可制度还可以限制某一特定领域、特定行业的发展规模和速度，防止某些商品的过量生产或过分竞争给国家、社会以及从业者利益的损害。行政许可制度除规定许可申请者在申请时必须具备一定的条件外，通常还规定被许可人在其后必须遵守一定的规则和要求。行政机关可以随时对许可证持有者进行监督检查，发现有违反规则和要求者，可以吊销其许可证。

4、征收税费和给予财政资助

税收和财政不仅是政府自身存在和发展的基础，而且是政府宏观调控国家经济的重要手段。通过这种手段，政府可以鼓励和促进一定地区、一定行业、一定领域、一定经济行为或一定产品的快速发展，也可以抑制或减缓其过热或过快发展，以保证经济资源的合理配置和经济结构的优化。

除此之外，税收和财政资助对于消除因社会分配不合理和其它各种原因造成的人们收入差距过分悬殊，防止两极分化，保障社会公正，也具有重要意义。

5、调查统计和发布信息情报

调查统计、发布信息情报也是现代行政的得要手段。行政机关通过调查和统计，可以了解社会各方面的信息情况，如企业产品的质量情况、劳动生产安全情况、市场需求情况等。行政机关一方面根据调查统计所获得的信息情报制定管理政策，采取行政措施，对社会实施有效的管理，另一方面向社会直接公布有关信息情报，使企业生产者能根据有关信息情报正确安排自己的生产计划，改进产品质量和安全生产条件；使消费者能根据有关信息情报选择购买优质的商品和取得优质的服务，以防止上当受骗。

此外，公布有关违法、违规及质次产品和服务方面的信息情报，对于违法、违规的相应个人、企业，实际上也是一种间接的制裁。此种手段对其具有极大的威慑作用。

6、处理和裁决争议、纠纷

在现代社会，行政机关直接处理和裁决与行政管理有关的公民与公民之间、公民与社会组织之间、以及公民和社会组织与行政机关之间的争议、纠纷，也是一种重要的行政管理手段。

行政机关运用这种手段，能够较迅速，较廉价地解决有关社会矛盾，消除社会隐患，维护社会安定和秩序。因为行政机关处理和裁决与行政管理有关的争议、纠纷，有着优于法院的专门知识、专门经验和专门技能。行政机关的这种管理手段是行政机关所享有的行政裁决权的直接表现形式，其运用受到其裁决权的限制，即行政机关不能超越其行政裁决权范围而处理应由法院裁决的争议、纠纷，同时行政机关处理和裁决争议、纠纷的活动通常还受到法院的监督。

7、采取行政强制措施

行政机关对于不履行行政义务的相对方采取强制措施，迫使其履行行政义务也是一种重要的行政手段。当然这种手段不是经常使用的。在很多时候，它只是处于一种备用的状态，起着一种威慑作用。只有在法律规定的特定情形出现，且行政机关认为确实没有其它行政手段可以实现相应行政管理目标时，行政机关才能采取行政强制的手段。

8、实施行政制裁

行政制裁手段与行政强制手段一样，在现代行政管理中应尽可能少使用。在专制国家，专制统治者为了维护其专制统治，镇压人民的反抗和斗争，保障其统治秩序，最经常、最广泛地使用强制和制裁手段。民主国家则不同，政府和社会的关系不是处于对立的统治与被统治的关系，而是合作式的管理与被管理的关系。政府对社会的管理主要不是靠强制和制裁，而主要是靠政府制定规范和社会成员自觉遵守规范，靠政府依法行政和社会成员对政府依法行政行为的配合，靠政府的指导和社会成员在政府指导下的合理行为。

当然，在民主国家，强制和制裁对于行政管理仍然是必要的手段。毕竟由于各种原因，社会上总会有一些成员不自觉遵守法定行为规范，故意违法或不履行行政义务。对于这些社会成员，如果不采取强制和制裁手段，行政管理秩序就无法维持，社会公益和其它社会成员的权益就无法保障。

9、签订行政合同

在现代行政管理中，行政机关越来越多地运用行政合同手段来实现其管理职能，特别是在经济管理领域中更是如此。在诸如城乡建设和规划领域、科教文卫领域、社会保险和社会福利领域，行政合同也运用得越来越多。相对于传统行政管理的单方行为来说，行政合同的签订要与被管理一方协商，行政机关要求被管理一方作出某种行为或不作出某种行为要取得被管理一方的自愿和同意，行政机关和被管理一方拥有的权利和须履行的义务都要经双方相互认可，并写入合同之中。这种管理方式充分体现了行政机关对被管理一方意志的尊重，从而有利于调动被管理一方的积极性、创造性，有利于取得被管理一方对其管理行为的配合，从而更有效地实现行政管理的目标。当然，行政合同并不完全等同于民事合同，行政机关在合同关系中仍然享有某些优益权，如对被管理一方履行合同的监督权和某些相应的强制权，根据社会公共利益需要而单方面解除合同权等。对于行政机关的这些优益权，被管理一方可通过履行合同所取得的较优厚的报酬和优惠条件等而获得相应补偿。

行政合同作为一种行政管理手段，并非能适用于所有行政管理领域和所有行政管理事项。在国家安全、社会秩序和许多涉及重要国家和公共利益的领域，一般都不适用行政合同。而且，在可能适用行政合同的领域，法律对于行政合同手段的运用也应加以严格的规范和控制，在可能的条件下，应尽可能采用招标、投标的方式。否则，这一管理方式极易导致腐败和权力滥用。

10、提供行政指导

行政指导也是现代行政管理的一种使用较多的手段。行政机关通过发布各种政策文件、纲要、指南或通过直接向被管理一方提供建议、劝告、咨询等，引导被管理一方作出某种行为或不作出某种行为，发展某些领域或事业。行政指导不具有要求被管理一方必须执行的直接法律效力，但行政机关可以通过各种宏观调控措施（如财政、计划、税收、利率等）和其它利益机制（如建设规划、土地利用规划、水、电、道路、交通的配置与使用等），引导被管理一方遵循行政指导，做出符合行政指导目标的行为。行政指导由于不具有直接强制性，使被管理一方有较大的选择空间，体现了对其意志的尊重和行政管理的民主性。

在许多场合，被管理一方往往自愿接受行政指导，按行政机关的指导行事，从而使行政管理的目标以较小的阻力、较小的代价、较有效地实现。但是行政指导也有另外的一面，这就是：被管理一方通常会信任政府，相信行政机关的指导。因而当行政机关以各种措施和利益机制引导被管理一方遵照指导去从事某种行为时，如果指导一旦错误或失败，导致被管理一方利益受到重大损失时，行政机关理论上可以以其行为属于“指导”而非强制为由而不承担责任。对于这种情况，现在许多国家都在研究解决办法，法律开始对行政指导手段适用的范围、程序和责任加以规范。在法治社会，行政指导将不再是完全自由裁量的事实行为，而是应受一定法律规范约束的法律性行为。

我们知道行政权力自身具有的公共性、综合性、自主性、有限性和自我膨胀性等特征，决定了行政权力在运行过程中所产生的社会效用.对社会一定会产生积极和消极的效用。在经济学中效用是用来衡量消费者从商品和服务中所获得幸福和满足程度。行政权力的社会效用是人们从行政权力运作过程中所获得幸福和满足的程度，以及自身利益实现的程度；另一方面，也是指行政主体在行使权力过程中产生的某种结果。

行政权力作为社会运动的巨大力量，作用于社会就具有“双刃剑”的社会效用特点，主要表现在：在价值意义上，行政权力主体可以按照社会公共利益和由此形成的公共价值要求发动和运行行政权力对于社会生活和社会成员形成符合社会发展需要的积极而健康的作用：也可以按照特殊的行政权力主体的特殊利益要求发动和运行行政权力形成侵害或破坏社会公共利益、违背公共价值的消极或阻碍作用。在政治意义上，行政权力的作用对于作为权利客体的社会成员和权力主体双方会同时产生相应效果，当行政权力的作用有利于社会公共利益时，作用的后果一定会惠及整个社会成员；反之，则会祸及整个社会成员。这就足说会直接影响到行政权力的强弱乃至行政权力主体的社会地位和权力地位。

因此公共选择理论认为，政府不仅是公共利益的代表，具有公利性的典型特征，而且也是自身利益的使者。

从而必然地存在自利性的利益推动。作为公共利益的代表.政府在行使行政权力的过程中，政府应该有效地履行行政权力的治理功能；公平合理地配置社会资源；公平公正地分配社会物品。使行政权力的社会效用较为充分地发挥积极健康的作用，更好地维护公共利益和公共价值。促使行政权力的正效用朝着有利于整个社会成员，有利于社会公共价值向真善美的方向发展。

1.行政权力负效用

行政权力负效用也称之为行政权力的不虞效应。指行政权力主体在行使权力的过程中发生的违背对行政权力主体预先设定的目标、社会公共价值和行政根本目的恶的作用及现象。从根本上来看这是由权力的嬗变性所决定的。当前我国正处于社会转型期和经济转轨期，造成我国行政环境相对复杂化、而且具有多变性、无序性和控制性程度较低等特点，客观上为行政权力运作中的负效用的产生和发生作用创造了条件，行政权力负效用的表现就更为严重。

我们认为现在我国社会生活中产生行政权力负效用的主要原因有：

第一。行政权力主体具有“经济人”的特性。现代公共选择理论认为政府不一定是公共利益的天然代表人。

它同样具有追求自身利益最大化的本能。影响行政权力主体效用函数的变量有权力、地位、名声、威望等，随着行政权力主体自身利益的主体意识的增强，增进公共利益这个变量不是他们的效用函数中的首要变数。往往行政权力主体在追求其自身利益最大化的过程中。就会使自身利益发生偏离和错位。因此，政治市场中的行为主体在追求他们的目标时不一定是符合公共利益要求和社会目标的.而这种个体利益目标的背离往往会成为行政权力运行畸变的内在原因和社会因素。

第二，行政权力运行中的权力膨胀。任何权力都具有腐蚀性，在其权力的运行过程中行政权力总是被滥用。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中这样说到：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。

说也奇怪就是品德本身也是需要界限的。”行政权力自身的膨胀性.本身就使得行政权力具有一种无限伸展的能力，导致行政权力结构的分化，引起行政权力在外部诸因素作用下发生异化，使得行政权力负效用张力扩散，造成行政权力的负效用对社会发展产生影响和阻碍。

第三，行政程序的滞后与程序残缺。由于目前我国还没有对行政机关及其工作人员的权利行使行为从程序上进行约束和规范，也就是说还没有制定出《行政程序法》，由此决定了残缺不全的行政程序在资源公正配置中的作用和对实体法在控权上的补充作用得不到体现。此外，我国的行政活动程序的立法绝大部分是由行政机关自身制定或由行政机关主导制定的。行政机关大多从自身利益或部门利益出发.行使立法权并通过立法来扩大自身的权利的权重和权力的范围.从而相对缩小了公民权力的保护范围。行政自由裁量权增大，导致程序本身透明度不高。在实践中经常发生行政执法人员利用不公开不透明的程序规则大搞“暗箱操作”.为难当事人，谋取私利。

2.行政权力负效用的集中表现形式

第一，职权扩大为特权。行政权力作为社会公共权力的一部分。是由公众需要而生长出来的一种资源稀缺的特殊产品，它能对社会价值进行权威性的分配。我们说的社会价值是指具有某种社会效益的东西.既包括财富、人力资源、自然资源等经济方面的东西.又包括地位、机会、知识、荣誉等非经济的东西，更包括政治权力、行政权力本身。因此，掌握这样的权利，对于占有这种资源稀缺的个人或者小团体在分配社会价值时就天然占据某种谋取私利的优势和机会。由于权力主体“经济人”的内在规定促使其继续朝实现个人利益最大化的方向努力。一旦行政权力处于一种没有约束或缺少约束机制的畸变或异化的运行状态下。权力主体必然会借助权力效用以追求或实现个人利益的最大化。行政权力作为实现国家意志的一种手段。在行政权力的运行过程中就异常容易导致“权力崇拜”现象。这就造成人们在权力体系中勾心斗角，竭尽所能扩大自己的权力范围.全然不顾人民赋予的权力和自己的角色使命，把追逐权力作为一切行为的基本目的。不择手段往上爬直至达到自己所不能胜任的职位为止.这种现象在西方行政学中被称为“彼得原理”。权力争夺的结果就使得一部分行政官员偏离了自己的工作.使自己的职业和职位逐渐特殊化，同时受到自身能力和社会环境的制约，通过不择手段所获得的权利，加剧了权力部门之间的内耗与摩擦，职权扩充为特权.在一定程度上加深了行政权力的负效用。

第二。行政权力的扩张与滥用。行政权力的私性扩张与滥用是行政权力负效用最明显的表现。由于人们有这样一种心理惯性以及缺乏有效的权力制约和制约机制.行政权力的扩张就表现为对其他国家权力的排挤，出现权力越界的现象。行政权力终究要具体的公务人员来行使。行政权力在运行的过程中就逐渐被人化。这些行使具体行政权力的公务人员，由于自己特殊的私人利益.再加上公务人员个体道德素质良莠不齐，因此必然会有一些公务人员利用手中的权力角逐个人或特定利益集团的利益。这表现为越位施权、关系用权和感情决策等等。如果国家缺乏相应的规范监督机制和权力制约机制。那么权力的私性扩张与滥用就会造成大量的腐败现象。如地方保护主义、行业垄断、权力不流通，权力专控等不正之风大量出现。

第三，权力流失、导致行政资源浪费、行政成本过高。行政权力作为行政主体对行政客体进行约束的国家力量，是行政机关履行职责的保障，是稀缺的、不可多得的行政资源。对这种权力运用不当，就可能产生流失现象。行政权力的流失是指因被合法权力组织之外的社会组织和社会成员占用、使用。以及权力配置不当和运用不合理等原因造成的公共权力弱化、流失、损耗等现象。

公共权力流失虽然不一定导致腐败现象的产生，但一定会导致权力的失控，而失控的权力会引起权力资源的浪费.行政成本过高现象的出现。公共权力流失在现实社会中最突出的表现就是权力部门化，即由于行政层级结构的一体化程度低，造成整个行政体系的无序与失衡，形成权力为部门所有的现象大量出现。权力部门化会导致行政权力向某些集团流失，从而造成地区、行业、部门对行政权力的争夺、抢战和巧取豪夺，就会造成行政成本增高、行政权力增长过快，在一定程度上影响了政府的公信力和执行力。由于我国现行体制中存在一定程度上政企不分，政府职能交叉，行政机构重叠行使行政权力。政府宏观调控不到位和行政决策权的流失等现象，这些也会造成行政权力浪费和降低行政实效。

第四.权力惯性导致“行政专横”。滋生权力腐败。马克思指出：“由于人们从小就习惯于认为全社会的公共事业和公共利益只能用旧的方法来处理和保护，即通过国家及其收入较多的官吏来处理和保护。”由于我国现在仍处在社会主义初级阶段。受经济和社会发展的制约。我国在客观上还存在着行政权力私性扩张与社会公共利益的满足相冲突的现象。这种现象的长期存在使得行政权力运行仍然保留着许多旧的传统特性。在缺少有效的规范和监督的情况下，权力的运行避让会出现“行政专横”。在这种社会环境下行政权力就会无限的扩张下去。为行政权力的拥有者谋取私利提供了极大的方便。在我国行政管理活动中时常会发生这样的反常现象：当权力掌握在个人或小团体手中时，金钱决定权力。

权力获得金钱就成为一种必然现象。这样就会导致权力运作的扭曲和畸变发展，造成社会资源浪费.降低政府公共管理的效能。由于行政权力的私性扩张.个人或小团体对公共权力的“暗箱操作”就成为一种必然.造成社会公共权力向“特权”和“私权”转化。导致社会公共资源和社会利益分配不公，极大地动摇了政府的权威地位。

无法公正合理的给社会公众带来物质利益和精神利益.不能有效地维护公共利益和公共秩序。滋生了权力腐败。

1.努力转变行政主体的行政观念

行政观念是指行政权力主体在实施行政管理过程中形成的有关行政管理的基本观点、见解、想法的总称。

它是行政主体对实际生活中各种行政管理活动、现象以及隐藏在其中的各种行政管理关系的矛盾运动的自觉和系统的反映。过去我国在相当长的一段时间里实行与计划经济一致的行政管理体制.形成了与之相适应的行政管理观念。主要表现在：

第一，认为行政权力运行的本质就是政府管制。换句话说管理就是管制，在整个行政权力运作过程中以政府、行政官员为核心。以管制为最高准则.通过行使强制性的行政命令来影响和指导社会组织和个人的行动和行为倾向。认为行政权力无所不能。过去人们认为行政主体通过行使行政权力。对社会资源进行高度集中配置。侵入和干涉整个社会一切领域和生活.对社会实施全面严格的控制。

第二，认为行政权力具有强制性。在过去的政府管理中将行政权力视为万能的，政府是社会一切的主宰，这样就使政府理所当然地选择以行政命令作为贯彻政府意图、实施管理的主要手段.凸现政府主导和“官本位”，使得政府习惯于以强制命令等手段来行使其权力.造成权力的扩张与滥用。

这些在计划经济条件下长期形成的行政观念。导致了政府在惯性的工作环境和思维模式下的行政权力滥用。今天为了提高政府行政效能，规范政府权力运行机制，政府就必须要转变观念。首先，政府要充分认识现代政府必须要从“无限政府”转变为“有限政府”.做到简政放权.减少干预。清华大学秦晖教授说“政府如果是一个知其所限，不能对公民为所欲为的政府，那就向完善民主进了一大步；如果还是一个老百姓可以要求它对自己提供服务的政府.那就又进了一步。”口要提升政府行政效能，就必须简政放权，坚持有所为有所不为，坚决遏制滥用权力。另一方面，国家公务人员必须从观念上实现从“官本位”向“民本位”的转变。树立治国者首先受制于法的观念。做到执政为民，坚持民本观念，始终把实现好、维护好、发展好人民的根本利益作为政府一切工作的出发点和落脚点。要建立“服务型”政府的观念，做到转变作风，树立公仆意识，勤勤恳恳地为人民服务，科学处理好行使权力和服务人民的关系，有效防止权力错位、失位、和越位，把调控、管理和监督等职能寓于服务型政府的建设中。从而有效地防止行政负效用的发生。

2.大力推进行政权力社会化

行政权力社会化也可以称之为公共管理社会化或行政权力社会化。指政府在社会管理和公共服务领域改变大包大揽的传统做法，通过转移或委托代理等方式。

将一些职能让给政府以外的社会团体来行使。以达到提高行政效率、降低行政成本的目的。

通过实现行政权力社会化，建立一个体现现代行政理念与现代经济社会相适应的现代行政模式。改变封闭型的政府运行机制，建立开放型的行政运行机制；合理界定政府职能，实现“无限政府”到“有限政府”完全转变。优化政府组织结构，大力提高行政效率，加快公共事务制度改革，努力降低行政成本；倡导树立公仆意识和节俭意识。建立节约型政府，严格控制职务消费和政府规模，实行公款接待公示制度，用“阳光吃喝”来遏制“奢侈腐败症”。2008年我国“两会”所通过的国务院机构改革所形成的“大部制”，有利于政府职能的协调和统一，减少部门问扯皮现象的发生。有利于提高工作效率，节省人力物力，降低行政成本，极大地杜绝行政负效用的蔓延。

3.建立有中国特色的行政权力制约机制

一切有权力的人都容易滥用权力.这是万古不变的一条经验。行政权力运作过程中肯定容易产生滥用权力现象、背离行政权力的宗旨和目的现象也会经常发生。

为了有效地抑制这种现象的发生。就必须建立和完善行政权力制约和监督机制。特别是现在我国正致力于建设现代社会主义民主政治.建立具有中国特色的行政权力制约机制就成了必然的事情。我们认为建立具有中国特色的行政权力制约机制要从这几个方面来思考：

第一。形成以权力制约权力的完整机制。通过行政分权使不同权力机构之间形成彼此监督和制约的关系，从而达到防止权力过于集中造成权力恶性膨胀和权力异化的目的。建立针对性的权力制约机制，进行权力正位，改变不属于行政权力主体所扮演的角色行为。明确各种权力层次、权利主体界限以及权力运行程序，从根源上减少因权力失去制约而产生的行政腐败.抵制权力滥用。另一方面，加强对行政权力主体的制约，提高行政权力主体的素质。行政权力机关应该严把用人关，选好人，明确行政主体的职责义务，推行行政问责制度，以公共利益为出发点和归宿点，保证权力正当合理地行使。

第二，加强行政权力运行监督。按照权力的取得要有据、权力的配置要科学、权力的运行要公开、权力的行使要依法、权力的监督要到位的要求，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，保证权力规范运行。没有监督的权力既容易被滥用，又容易造成权力的私性扩张。我国现在正处于经济社会的转型期，加强行政权力运行的监督，就必须确保行政权利在正确的方向和轨道上运行.防止其背离权力设置的根本目的而背道而驰。造成恶果。另外要进一步加强行政立法工作，使行政权力的行使要有法可依、依法必严，而且要做到行政管理规范化。制度化和标准化.以“有序政治参与”约束公权力，建立起公民对政府。社会对政府相结合的监督网络体系。

第三。完善制约监督机制。要保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，确保行政权力正确行使，就必须让公共权力在阳光下运行。要坚持用制度和科学的监督管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既要相互制约又要相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法律和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。完善各类政务公开办事制度，着力提高政府工作的透明度和公信力。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物、关键岗位的监督。建立健全咨询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，增强监督合力和实效，确保权力行使产生令人民群众满意的效果。

第四，健全行政程序的法律保障。行政程序是国家机关在行使行政权力、实施行政管理活动中,依照的形式、步骤、顺序的总和，是行政机关合法、公正、高效行使行政职权的重要保障.是保障公民、法人和其他组织合法权益的重要措施。行政程序一旦被法律所规范。就可以有效地规范权力，任何违反程序的行为都将受到法律制裁。由于在具体的行政管理活动中，规范行政权利的实体法的实施往往掺杂着行政人员的主观意志，受人为因素的影响。行政主体在实施实体法的过程中必然会出现负效用的现象，因此实体法在降低行政权利负效用上存在局限性.所以建立行政程序法，由法律来控制行政权力运行程序势在必行。首先。通过规范行政权利行使的程序，对政府机关及公务人员行使权力的每一步骤进行严格的法律约束，建立健全行政公开、公众参与等行政程序制度，使行政权力在阳光下运行，减少行政主体对行政客体的侵害，达到保证行政权利公正行使的目的。其次，积极发挥行政程序的民主参与作用，以个人的民主参与来保障公民自身的合法权利。在参与的过程中。利用行政程序的信息公开制度、听证制度使得行政主体通过各种实体法作用于行政客体时，必须接受程序法的控制，面对公众的监督，确保政府尊重被管理者的权力和利益.控制行政权利作为行政程序的切入点，达到保障行政相对人权利的目的。最后，利用公正的权力行使解决行政主体与行政客体的矛盾，稳定社会秩序，公正合理地配置社会资源。从根本上提高行政效率，降低行政成本。切实减少行政权力在运行过程中产生的负效用。

一、行政权力与公民权利的对应关系不同

(一)行政职权与职责相对应，两者往往是统一的

宪法和各种法律在规范各种行政权力的时候，行政职权与职责往往体现在同一规则中。但两者是有区别的。行政职责是指行政主体在行使国家行政权力、管理行政事务的过程中依法必须履行的职务责任。行政职责的基本内容包括：严格执行国家法律、依法行使法定职权、履行{莺定涨定职责、遵守法律规范要求。它是行政权力的伴生物，与行政权力不可分离。任何行政主体在行使行政权力的同时，必须履行行政职责；在履行职责的同时，也应当享有行政职权。没有无职责相伴的职权，也没有无职权相伴的职责。行政职责是随着行政职权的产生、变更和消灭而相应地产生、变更和消灭。不同的行政权力拥有不同的行政职责。上级行政机关不得代为行使下级行政机关的职权，下级行政机关也不得越权行使上级行政机关的职权。一个行政机关有多大的行政职权，就应该承担多大行政职责，反之亦然。法律不应该也不允许存在无行政职权的行政职责。委托执法必须符合国家现行法律规定，不符合法律规定的委托执法行为要坚决纠正。权力主体行使权力，同时就要承担责任，不得怠用或滥用权力，不得越权侵权，不得以权谋私，否则要追究其责任。之所以要求行政职权与行政职责相对应，是因为：首先，在现代民主法治社会，政府责任是行政权力的核心，是政府属性的本质，也是依法行政的基本要求。行政机关和行政人员必须对自己的行政行为负责，对行使职权的后果承担相应的行政责任。其次，不承担责任的权力主体是权力腐败的根源之一。没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就难以受到追究，依法行政就不可能真正推进。在政府责任上，如果只作原则规定，其后果是“有法难依”、“违法难究”，其危害性比“无法可依”更为严重。另外，在行政管理工作方面的地方立法中，最多、最重要的现象是行政权力，最基本的矛盾是行政权力中职权与职责的矛盾，这应当是行政法律规范的重要内容。

(二)公民的权利与义务相对应，两者既是统一的又是可分的

在法律上，义务是权利的关联词或对应词，两者相辅相成，权利是目的，义务是手段，权利是义务存在的依据和意义，法律设定义务的目的就在于保障权利(即保障人权)的实现。马克思主义认为：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”一个人不可能孤独地生存，必须和其他人一起生活，人与人之间总存在相互合作(当然也可能伴随相互冲突)的关系。在社会中，某一主体享有某项权利，就意味着要求其他主体有尊重并不得侵犯这项权利的义务。否则，任何人的权利都无法得到保障。权利与义务的“每一方只有在它与另一方的联系中才能获得它自己的规定，此一方只有反映了另一方，才能反映自己。

另一方也是如此。所以每一方都是它自己的对方的对方。”如果你不尊重或任意侵犯别人的权利，别人也可以不尊重或任意侵犯你的权利。“人人对社会负有义务，因为只有在社会中他的个性才可能得到自由和充分的发展。”公民权利不是绝对的，权利的范围就是义务的界限，同样，义务的范围就是权利的界限。为此，必须有调整他们相互关系的行为规范和保证这种规范得以实行的形式。这种形式在法律上讲就是法律意义上的权利和义务。公民权利的行使要受到法律的制约，不得损害公共利益和他人的利益。因此，权利义务是统一的。

但是，从权利义务的本质看，两者又有可分性的一面。权利与义务是两个相对独立的概念与范畴，权利是利益的享有，而义务则是利益的负担；一个是主动的，另一个是被动的。一般地说，人们的所有活动，在法律上都可能产生一定的权利与义务关系。它们是法这一事物中两个分离的、相反的成份和因素，是两个相互排斥的对立面。“如果既不享有权利也不履行义务可以表示为零的话，那么权利和义务的关系就可以表示为以零为起点向相反的两个方向延伸的数轴，权利是正数，义务是负数，正数每展长一个刻度，负数也一定展长一个刻度，而正数与负数的绝对值总是相等的。”但就同一主体的利益而言，毕竟是两个相背离的方向。与职权和职责的关系不同，同一内容的权利义务的主体是不一致的；而同一主体享有一种权利，须以另一种义务为代价。就它们的实际行使来说，有的主体可能只享有权利而不尽义务；有的主体则可能只尽义务而不享有权利。就义务而言，或者是享有权利人本人应尽的义务，或者是其他人应尽的义务。此外，在某些具体法律关系中，权利与义务可能是不对等的。权利义务在此时是分离的。

二、行政权力与公民权利的自由度不同

(一)公民权利有的可转让或放弃

公民权利可以由公民自由放弃，这是与行政权力不相同的一个特点。在对自己享有的公民权利处置方面，公民有较大的自由处置度。这是由权利的自主性所决定的。权利是属于个人的权利，关涉的是私人利益，不具有公共性，他们可以自行处置，可以行使，也能基于其意思自治予以放弃。一般来说，除一些最基本的权利(如人身自由权、人格权)之外，公民行使自己的权利具有任意性，在大多数情况下可以放弃、转让(如物权、债权)或暂不行使其权利(如游行示威自由)。但公民权利的可放弃性，不同于法律主体意识不强的公民、法人在行政主体面前轻易牺牲自己的权利，更不同于行政主体漠视这种权利，甚至采取各种方法强迫、诱使对方放弃权利。这是需要行政法防范的一个问题。

(二)行政职权不可以转让或放弃，否则就是违法与失职

而行政权力具有不可随意处置性。行政权力是由人民通过宪法、法律授权行政机关管理经济和管理社会的权力，关涉到社会公共利益，弃权必然使公共利益受损，权力主体没有选择行使权力与否的自由：一方面行政权力不属于行政主体所有，它当然不能自行处分；另一方面，行政权力对于公民而言是职权，但是对于国家来讲则是行政机关的职责，行政机关应当作为而不作为，即构成违法行政。法律授予行政机关职权，实际上也赋予了行政机关义务和责任，行政机关的职权从另一角度说就是职责，作为责任行政主体，权力主体对授予它的法定权力则一概不得放弃或不行使，或擅自转让(权力转授有严格限制)，必须尽一切力量去保证完成。行政职权依法行使的过程意味着行政职责的履行过程，放弃行政职权就意味着放弃行政职责，放弃法定义务。由于权力之公益性及其与职责的不可分割性，放弃权力则可能意味着渎职，就会给公民的权利和利益带来损害，后果严重者必须追究其法律责任。从我国的实际情况看，把职权等同于公民的权利，愿意行使时就行使，不愿意行使时就随意搁置，把权力当成权利一样可以选择，可以放弃的现象屡见不鲜。这种权力权利化的表现，是我国行政管理中的大敌。

三、行政权力与公民权利的法律地位不同

(一)行政职权伴随着强制力，有关个人和组织必须服从

行政权力是一种国家凭借其对社会资源的控制而具有的使公民、法人和其他组织服从其意志的支配力量。马克斯·韦伯认为权力是“一个人或一些人在某一社会行动中甚至不顾其他参与这种行动的人的情况下实现自己意志的可能性。”罗杰·科特威尔认为“权力可被看成一种不顾阻力而实现人们意志的可能性，或者说是一种对别人行为产生预期影响的能力”。彼德·布劳也认为：“权力是个人或群体将其意志强加于其他人的能力，尽管有反抗，这些个人或群体也可以通过威慑这样做。”可见，非平等性是权力最为本质的特点，权力意味着关系中的一方对另一方的支配。由于行政权力在内容上反映的是国家或社会公共利益，它是对公共利益的一种集合、维护和分配，使分散的社会力量一体化，使社会秩序维持在权力意志的范围之内，其法律地位明显比公民权利要优越得多。日本学者佐藤功指出，“‘公共福利’之所以能够成为限制国民基本人权的理由，主要是因为我们认为：将限制基本人权时所能实现的利益及价值与不限制基本人权时所能维持的利益及价值加以衡量比较，前者的利益和价值更高一些而已。”为了维持权力主体自身的生存与运转，更好地保障和维护公共利益，权力这种特殊的公共产品必须有对权利合法侵害的能力(例如收税、征兵)，以及对公共产品的处分能力(例如发救济金、提供公共服务)。因此，行政权力以强制力为主要构成要素。行政机关作为社会管理者往往被授予特别的权力，而这种特别的权力使它具有了特殊强制的手段，使行政机关具有了直接强制的职能。同时，权力主体能够控制和支配、同时又是公民所必需的公共资源和价值(包括人口、土地、森林、矿藏、河流、海洋、资金、物品、机会、信息、自由、平等、秩序和安全等等)，具有合法侵害权利和处分公共产品的能力。任何个人与国家相比总是弱小的，微不足道的。行政主体依其自己所享有的行政职权，可以赋予公民享有某项权利或者命令其履行某项义务或者禁止其从事某种活动。面对此类权力行为，公民必须遵从，不得以原有权利为抗辩，拒绝服从或妨碍、阻挠行使行政权力，否则就会导致强制执行。“任何人不服从公意，全体就要迫使他服从公意”。尽管现代行政法学强调行政行为的可接受性和行政相对人的自愿接受，但这却并不排除行政行为以强制为后盾。由于国家权力是一种超越于个人之上的公共力量，它有巨大的规模效益，可以通过强制手段使义务得以履行，因而国家权力可以成为保护个人权利最有效的工具。但同时国家权力又可能是个人权利的最大侵害者。为了防止行政权力被滥用或非法侵害公民权利，公民在服从权力的同时有诉诸法律请求救济的权利。

(二)公民权利在法律关系中彼此处于平等地位

人生而平等，在法律上所有人都应当是平等的主体。一方面，权利人之间、权利人与义务人之间，双方在法律地位上是平等的。权利与义务主体均为具有民事权利资格的自然人或法人，权利与义务也是指平等主体间的权利与义务。罗马私法中关于契约关系的规定即充分体现了罗马人的权利观念，契约指当事人处理财产关系时以双方合意为条件，其前提是双方当事人应处于平等关系中，从而使平等成为权利观念的内在要求。在公法还未出现或未发达的历史阶段，权利义务关系就是个人间的利益关系与契约关系，它与国家政治生活无涉。权利义务关系也深刻揭示了商品——市场经济的内在规律，成为阐释私法关系的核心性范畴，因为任何私法领域内的法律问题都可归结为权利与义务的问题。公民的权利在范围、内容、数量上大致相同，不因其个体的身份、地位、财产、文化程度的不同而在分配上厚此薄彼。公民只能行使自身的权利，无法强迫行政权力或其他公民作出与自己意志相违背的行为，或不与其意志相违背的行为。权利的运行是一种自觉的行为，权利主体不能直接强制义务主体履行其义务，当对方不履行义务时，权利主体只能请求国家强制力的保护。法定权利的主体可以依法要求相对人或一般人作为或不为一定的行为；当权利遭到他人侵犯时，权利人可以请求有关国家机关行使权力予以保护或救济(如行政救济、司法救济)，但权利人不得自行对侵权人施以强制力(如不得为索债而自行扣押人质，拘禁债务人)。公民和法人的权利的强制性是凭借国家权力为中介，是间接的。另一方面，行政主体作为法律的执行者，要平等对待和关怀所有的社会成员。受平等对待的权利在国外称为“平等保护权”。

如美国宪法第14条修正案规定：“任何一州，都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律……对于在其管辖下的任何人，亦不得拒绝给予平等法律保护。”受平等对待的权利以平等权利为基础，但不等于平等权利。平等权利是就行政相对人的相互关系而言的，而受平等对待的权利是就行政相对人与行政主体的相互关系而言的，它基于公民之间的平等权利要求作为执法者的行政主体予以平等的对待，平等地适用法律。在各国行政法中，行政相对人受平等对待都是一项重要的权利。在英国，它体现在越权无效这一原则中，行政机关作出的处理有不相关的考虑，作出了不合理的决定，就是对行政相对人的不公平对待，属于无效的行政行为；在美国，它首先规定在美国宪法第14条修正案中：“任何州不得对在其管辖下的任何人拒绝法律的平等保护”。这一规定对立法、行政和司法都有约束，对行政机关来讲，就是要求其在制定行政法规、规章和作出行政行为时，“对于共同处于特定的相同情况的人”“必须同样对待”，不能“使他们和其同类相比处于不利地位”，同时，在由判例形成的司法审查标准中，对侵犯宪法权利、专断和反复无常、考虑不相关因素的行政行为都应撤销，因为“法律不允许行政机关许可某人做此项在同样情况下不许可别人做的事。不应当星期一用一种原则，星期二用另一种原则。”在我国，宪法规定了“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”、“民族平等”、“男女平等”，《行政处罚法》第4条规定：“行政处罚遵循公正、公开原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，《行政诉讼法》规定人民法院对“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。《行政复议法》规定行政复议机关对“具体行政行为明显不当的”，可决定撤销或变更。这些都体现了行政相对人所具有的受平等对待的权利。受平等对待权利包括在行政立法、行政执法、行政司法上的同等对待。行政立法上的同等对待，要求行政机关在制定行政法规、行政规章时，对同等条件的行政相对人平等地分配利益，平等地要求义务，不能有歧视性的原则、标准和条款，不能搞地方保护主义和部门保护主义等等。行政执法和行政司法上的同等对待，要求行政机关依法实施行政奖励、行政救助、行政许可、行政征收、行政处罚、行政裁决等具体行政行为时，平等地对待同等条件的行政相对人，不得滥用自由裁量权，作出不公正的处理决定。

四、行政权力与公民权利代表的利益不同

(一)行政权力具有公益性，不能代表个人利益

行政权力的出现，是因为社会有纠正一部分社会成员危害他人和社会公共利益的行为，促进全社会公共福利的需求。而当行政权力得到全社会的认可之后，它的行使也必须围绕公共福利和社会秩序的目标来进行。行政权力建设和维护公共秩序，为公民权利的实现提供保障，其主旨在于促进公共利益。

而行政权力必然面向社会多元利益，利益的多元化表现为局部利益与全局利益不同、眼前利益与长远利益相异、特殊利益与共同利益并存、个人利益与集体利益有别、少数人利益与多数人利益共生。行政权力不是对某类利益的简单面向，这里存在一个利益整合问题。它将建设、维护和发展一种利益结构，这种利益结构有利于最大限度地为最大多数人谋取最大的利益。马克思曾指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关”。行政权力作为支配他人的可能性，既可以用来为社会服务，也可以用来为掌权者的私人利益效劳。在一定的范围内，国家或国家机关也是权利主体，享有一定的权利并要履行相应的义务。如在民事法律关系中，国家享有国有财产(森林、国有土地、矿藏、河流等)的所有权，有关国家机关也可以像普通的市场主体一样进入市场进行政府采购活动，有关国家行政机关还可以在金融市场上买卖有价证券进而达到扩张或收缩金融市场的目的；在国际关系中，国家作为国际法关系的主体，是所认可的国际法中规定的权利的享有者和义务的承担者。然而，作为权利主体的国家或国家机关在行使权利时始终与法律关系的另一方主体处于平等的地位，不得行使行政权力，动用行政命令或国家强制力。政府机构、政府工作人员固然有机构的利益、个人的利益，然而行政权力的设定与行使却不是以行政主体的利益为目的。法律要求行政主体行使行政职权必须符合法定的社会公共利益的目的和范围，以保障和增进社会公益为目标，为民理政，不得以权力设定者和行使者的私利(包括谋取本部门或本单位的利益)为目标。行政权力在追求公共福利和社会秩序的过程中不能侵犯公民固有的、不可侵犯的权利，行政权力的行使必须以充分尊重公民权利为前提。可以说，权力的公共资源基础和公益目的，正是权力不同于强盗的手枪和赤裸裸的暴力之所在。因此，行政权力关涉到社会公共利益，具有社会公益性。

(二)公民权利可以代表国家的或集体的利益，也可以代表个人利益

我国宪法第二章第33至50条对公民享有的基本权利进行了明确的规定，概括起来主要有：参与政治的权利，包括：平等权，选举权和被选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威的权利和批评、申诉、控告、检举的权利；人身自由和信仰自由，包括人身自由，人格尊严不受侵犯，住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密受法律保护，宗教信仰自由；经济社会、教育和文化方面的权利，包括：劳动的权利，劳动者有休息的权利，获得物质帮助的权利，受教育的权利，进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由；特定人的权利，包括：保障妇女的权利，保障退休人员和烈军属的权利，保护婚姻、家庭、母亲、儿童和老人，关怀青少年和儿童的成长，保护华侨的正当的权利。在这些权利中，既体现了国家利益、集体利益，也体现了个人利益。国家利益和社会公众利益，是全体公民整体利益的体现，是全体公民个体利益的组合，属于全体公民共同享有的利益，因此每个公民都是权利主体之一。当国家利益和社会利益受到侵害时，每个公民的个体权益也同时受到损害。在这种情况下，公民个人应当有权依据宪法和民法通则等法律的规定行使请求权，保护自身的利益，从而实现对社会公众利益的维护。公民享有这些权利使他能够作为主体而存在，保证他在社会中除受法律的限制以外，可以自由地发挥自己的创造精神，从而为社会创造更多的物质和精神财富。当然，公民权利的行使一般体现为个人或法人单位等社会主体利益，对私权利的充分法律保障也是社会和法律文明化程度的重要标志。而权力行为则不得以行使者的个人利益为目的，而应以国家、社会公益为目的。所以，权利与权力一般是私与公的区别：以权利谋“私”可，以权力谋私则是违法的。

五、行政权力与公民的权利的来源不同

(一)公民权利(人权)是人所应当享有的，不取决于法律是否规定

早在行政权力产生之前，公民权利就已经有了。洛克认为，在国家出现之前，存在有一个人人平等的“自然状态”(state of nanlre)。在自然状态中，人人都拥有依据自然法而当有的全部权利。在原始时代，人们已经有了原始的权利。这些权利遍及氏族内部的生产、分配和消费的各个环节。只是那时的权利和义务是高度统一的，也是很难加以区分的。权利主体对权利的取得，就自然人(公民)而言，一出生(甚至尚未出生)就取得了作为人所应当具备的由法律确认与保护的一些基本权利；就法人而言，则从一成立就依法取得了一些由法律赋予的基本权利。在现代，所有公民都普遍地、平等地享有公民的政治权利，在国家政治生活中能够表达自己的独立意志。由于国家强制力是法得以存在和发生社会作用的必备条件，国家强制性是法的一个重要特征，这一事实也容易使人产生一种错觉：似乎离开了国家强制力的创制和保护，便没有权利的产生和存在，因而权利是国家权力创造出来的。这实际上是混淆了“应有权利”和“法定权利”的区别和界限。“法定权利”确实要由国家机关制定、认可并以强制力保障其实现，然而这并不等于国家权力创造“法定权利”。、正如马克思所说的，立法者不是在创造法律，而是表述法律(通过法定的形式和程序表述“应有权利”或“已有的权利”)，即记载现实的经济关系和社会关系罢了。“法定权利”不过是已经认识并用规范化的条文记载下来的“应有权利”而已。所以立法过程只是对“应有权利”进行加工(使之成为“法定权利”)的过程，而不是创造权利的过程。我国宪法规定，“国家的一切权力属于人民”。人民是我国唯一的权力之源，一切权力属于人民，人民是国家和社会的主人。

社会主义国家权力归属于人民总体，而不是归属于其中某一部分人，更不是归属于其中某一个人。在我国，任何个人，任何一部分人，都不能单独拥有国家权力。人民行使自己的权力，采取两种方式。其一，直接行使。例如，人民对自己的合法财产，采取直接行使的方式。其二，间接行使。例如，国家的矿藏、水流与森林为全体人民所有；但是，人民中的任何一个成员都不能直接行使，而必须由法定代理人来行使。国家权力属于人民采取间接行使方式的部分。一般来说，凡是法律、法规所不禁止的行为，公民都有权去做，即“法不规定即自由”。当公民为法律所不禁止、行使其“剩余权利”(行政管理所涉及的日常生活领域，所有未被法律、法规所明确划定为行政职权管理范围的事务)或“推定权利”(行政法所规定的行政机关的各项义务，可推定为公民的权利)时，不受行政权力的规制，不得对之加以限制、取消、制裁，甚至也不宜进行法律评价。也就是说，权利并不以法律明文规定为限，在一定的原则前提下可以从权利、义务、职权、职责、法律原则以及事实状态中推定公民所享有和应当享有的权利。

(二)行政权力来源于公民的权利，而不是相反

关于公民权利与国家权力的本原问题，历来为古今中外的政治家、思想家所关注，提出了各种不同的解释与学说。其中最著称者为“社会契约说”，其倡导者霍布斯、洛克、卢梭等人，作为古典自然法学家，认为国家权力即公权，是由社会中各个人舍弃其自然权利的一部分或全部，以社会契约形式让渡给国家或社会整体，使之能以其所获得的权力，反过来保障每个人的自然权利。其中霍布斯认为人民以社会契约永弃主权于政府中之一人(君主)或数人(寡头)，人民一旦转让了其权利，就必须绝对服从政府的权力。而洛克则认为人民是以社会契约暂寄主权于政府或社会整体，政府无道，人民还可收回此权。二人观点虽有差异，但都认为国家或政府的权力来自人民的授予(转让)；人民的权利让与政府，变为政府的权力以后，则人民自己不再享有或暂时不享有这项权力。国家只拥有为维护社会公益，也就是为维护人所共有的、平等的天赋权利而当有的必要的有限的权力。自然法学家所谓的“社会契约”虽无科学与事实的根据，但自有其道义与政治的价值，而且也可以启迪我们对公民权利与国家权力的关系的法理思考。一般说来，在近现代，国家权力的来源和依托有两个：直接的来源和依托是对公共资源的控制；根本的来源和依托则是人民以明示(如公开选举等)或默示的方式授权或委托。即使是凭借武力强行获取的权力，也必须以一定的方式和途径获得大众的认同，否则就不可能成为真正的权力。从权力来源而言，是公民通过让与“赋予”了国家机关某些权力，而国家机关却不可能“赋予”公民什么权利，因为公民早已拥有各项基本权利。在我国，12亿人民不可能人人都去执掌政权，人大以及其他政府机关的权力，来自人民的授予，是通过选举而非“契约”产生政权机关，由它们代表人民行使权力。人民作为公民群体，选举权是每个公民个人的一种政治权利；人民作为整体，当他们集体行使选举权利时，这种权利就形成为一种集体的政治权力，因为它具有决定国家机构的组建的强制力，所有参选人都必须服从选举的结果。谁受到人民的信任而当选，谁才有资格进入国家机构成为它的组成人员。

但是，一当人民行使选举权，选出人大代表之后，人民群众就不再享有决定国事的政治权力，而只享有参政议政以及督政(监督人大与政府)的权利了。(1)我国宪法第2条规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”。第3条还规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”、“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生、对它负责、受它监督”。再结合宪法第5条、第41条等条文可以看出，我国人民政府(行政机关)与人民的根本利益是一致的，但由于许多具体权力的承担者是由许多个人组成，在行使人民赋予的权力过程中由于一些权力承担者个人的许多复杂原因，难免发生与人民权力和利益要求相背离的状况。因此，对权力制约在客观上就成为必要。依法行政所强调的决不是把法律作为政府行政机关的工具与手段来治理人民，而是体现人民意志的法律高于行政权力，行政权力必须服从法律，因为服从法律就是服从人民的意志。国家权力以法律明文规定(授权)为限，不允许对国家权力作扩张解释和推定，凡是法律、法规未授权的，都不得去做，只能在职权范围内恪守“公民权利是政府权力天然界限”的原则，不得没有法律依据而介入私权领域，对个人生活的干预应止于最低限度，国家机关及其工作人员不能行使法律未规定的权力，否则构成越权。

六、行政权力与公民权利的性质不同

(一)公民权利是目的，它既是行政权力的出发点，也是它的归宿

我国封建统治的历史很长，“臣民”、“子民”和“父母官”的观念很深，权利观念一度被人视为是“异端”，加上其他因素，事物的本质常常被假象所掩盖。由于物质财富和利益实体相对稀缺，社会整体利益还不能与社会个体利益和公共利益取得表现形式上的同一性。“因为各个个人所追求的仅仅是自己的特殊的，对他们说来是同他们的共同利益不相符合的利益(普遍的东西本来就是一种虚幻的共同体的形式)，所以他们认为这种共同利益是‘异己的’，是‘不依赖’于他们的。”人们是习惯于以民族的价值定向来决定对某一事物的取舍，总喜欢强调国家权力和整体利益，限制个人自由。现实生活中权利与权力的关系、民与官的关系被倒置和公害的现象也时有发生。宪法中清楚载明了公民的基本权利，但是，不知此事者大有人在。从根本上说，权利是人所固有的，而不是任何人恩赐的。宪法关于公民权利的规定和关于“中华人民共和国一切权力属于人民”的规定，既阐释了我国人民权利的本源，又赋予权利以法律保障，还揭示了权利与权力的关系。在我国，人民是主人，一切国家机关及其工作人员都是人民的公仆。人民行使国家权力是以公民享有权利为前提的，人们只有充分认识并积极行使自己的权利，才谈得上行使国家权力。就每个个人而言，他作为国家主人的法律地位首先是通过个人权利体现的。没有个人权利，人民权力也不可能实现。所以，权利的观念应该成为最基本的法律观念。社会主义民主政治则把国家政治权力分解为公民的基本政治权利，赋予公民参政的资格和机会，实现了国家权力的回归，把政治变成了绝大多数人可以参与的事情。公民作为政治角色应有被倾听的权利，公民的表达自由通过各种听证程序得到进一步的加强，公民需要“放声”疾呼。公民参与不仅仅是重塑政府的动力，也是政府改革的重要目标，加强公民参与和实现行政民主化正在成为新时代全球性的公共管理改革的发展趋势。

在这种情况下，公民个体利益是公共利益的前提和基础，社会公共利益是公民个体利益的一般存在形式和保障手段。公民对政府的期望已经变得越来越明确，公共行政必须进一步趋向民主化、公开化和保障公民权利；公民所需要的公共服务的质量应是更迅速、更舒适、更有效和更容易获得。此种变革要求公共行政必须在行为方式和活动内容等方面超越传统的时空观。

(二)行政权力是手段，是为实现公民权利服务的

公民权利是公民劳动成果的转化或派生形式，国家权力则是国家以税收等法定形式抽取自公民的物质财富的转化形式。在现代民主社会，国家权力是公民通过行使选举权组成政府而授予产生的。所以，国家权力来源于公民权利，因此它应当平等地服务和从属于公民的权利。相对于权利，权力是手段，而不是目的。20世纪的结构功能主义认为，“权力是系统中的一个单位在其他单位的对立面上实现其目的的能力”，是“用于实现集体目标利益的社会系统的一般化能力”，是“为了实现系统目标的利益，使资源流通的一般能力”。粤罗杰·科特威尔也认为：“权力可被看成一种不顾阻力而实现人们意志的可能性，或者说是一种对别人行为产生预期影响的能力。”在社会主义的中国，人民是国家的主人，政府是执行人民的意志、为人民服务的“公仆”机关。政府存在的根本使命和宗旨是：为社会求发展；为人民群众谋幸福。坚持全心全意为人民服务的根本宗旨的政府应该是一个有限政府、人道政府、责任政府：政府的权力是人民授予的，不是无限的，必须受到限制，也不得滥用，并且要加以监督和制约，严格禁止和严厉惩处行政权力的腐败现象；政府必须尊重人的尊严与价值，把尊重和保障人权，作为自己工作的根本宗旨；政府必须为其行为承担政治、法律责任，政府及其工作人员违法的、侵权的、不合理的行为在法律上是不能成立的，是应予以改变和撤销的。此外，一个不求有功但求无过的政府、一个无能的政府，是一个不负责任的政府，人民可以通过民主程序要求政府承担政治责任，严重的就得下台；

同样，一个不触犯法律、不滥用权力，但却碌碌无为的公务人员也是不负责任的。各级政府部门及其工作人员在思想观念上要实现由统治到管理到服务的转变，摆正公务员与人民群众之间的关系，确立社会公仆的观念，真正反映群众的意愿，代表群众的利益，以服务来定位自己，坚持对人民负责，对国家的法律负责，严格依据法律行使行政权，反对官僚主义。在剥削阶级社会中，官僚作为一种政治、心理、道德现象，集中表现为官吏的官僚化。不论是封建官僚还是资产阶级官僚，都是高居于社会之上并与社会对立的，高居于被统治者之上并与被统治者对立的。不是官僚为社会服务，而是社会为官僚服务，这意味着官僚主义是以特权意识为思想道德基础的。在我国虽然已消灭了官僚和官僚主义产生的社会基础，但由于种种原因，在公务员队伍中仍然有官僚主义的现象存在。这主要表现在有些公务员以特权者自居，摆官老爷的派头，对群众疾苦熟视无睹；例行公事，为谋私利多方钻营，甚至为所欲为，贪赃枉法，欺压群众，公权私用，把为人民谋公利变成为个人或个人帮伙谋私利，败坏国家权力的崇高形象，降低人民群众对国家权力的信赖感。这一切都是违背社会主义行政管理职业道德基本要求的，是政治上蜕化的一种表现。必须根除官僚主义的陋习，对政府及其工作人员进行严密组织、严格要求、严肃纪律、严格执法，使其正确地认识与对待国家权力，积极、主动和创造性地从事各种为人民服务的工作。我国行政机关工作人员必须彻底地更新观念：国家权力只能用来为人民服务，不能用来向人民索取。以“服务一接受服务”取代“管治一受管治”，这是我国长治久安的根本大计。

七、行政权力与公民权利是可以彼此促进和相互转化的

(一)行政权力与公民权利在利益上的最终目的是一致的

如前所述，行政权力与公民权利是有着严格区别的，但作为一个矛盾的两个方面，其间也存在着必然联系。行政权力来源于公民权利，但行政权力与公民权利在本质上是一致的，其最终目的具有同一性。行政权力的实现，本身就包含公民的正当利益的实现。“国家的政治、经济、社会生活，以维护个人自由为最终目的，国家的作用不是干涉或支配个人的生活，而是以法律为手段维护秩序，以排除对于个人自由的妨害。”在实行“轮流坐庄”的国家，执政党为了获得更多的选票，往往在多种社会阶层中发展党员，把它们的利益诉求和政治表达经过筛选、综合，反映到自己的纲领和政策中，通过执政来代表广大阶层和选民的意志。欧洲社会民主党之所以能够在世界政党大家庭中显示出强大的生命力，一个非常重要的原因就是善于针对社会阶层结构的新变化，从纲领、政策上反映和关注不同阶层的利益诉求，从政治、组织上争取新兴社会阶层的参与。在以公有制为基础的社会主义社会，广大人民群众是生产资料的占有者和支配者，社会生产的目的，是为了满足劳动者日益增长的物质生活和精神生活的需要，这就从根本上保证了行政权力与公民权利的一致性。能正确行使的行政权力代表着集体中每一个成员的共同利益，没有集体的发展和价值的实现，个人的利益，价值也不可能实现。而集体中每一成员的活力和能动性的发挥又使集体变得充满活力。正如邓小平所说：“在社会主义社会，国家、集体、个人的利益在根本是一致的。”社会主义集体利益本身包含着广大人民群众的各种各样的个人利益，而且是个人利益的基础和源泉。一方面，只有在集体中，个人才能获得全面发展的手段和获得个人自由；只有集体才能为个人利益的满足，全面发展和个人自由的真正实现提供和创造充足的条件。另一方面，必须充分关心和保护个人的合法权益，使个人的正当利益得到实现，并力求使每一集体的成员的个性和才能得到最好的发挥，重视个人的正当利益，维护个人的尊严和价值，并使个人的个性得以自由和谐的发展。在一个个人的尊严与权益都能得到充分保障的社会里，个人主动性、积极性和创造性的发挥，又将转化为政府科学决策、政令畅通、行政权力得以有效运行的社会基础和物质条件。我们在处理行政权力与公民权利关系时，要注意划清个人主义与个人利益以及集体主义与小团体主义之间的界限，既要反对把个人利益、小团体利益凌驾于集体利益、国家利益之上的倾向，又要注意防止借口反对小团体主义、个人主义而忽视职业团体或个人正当利益的倾向。

(二)行政权力可以是公民权利最大的保护者，也可以是它的最大侵害者

公民权利虽然是行政权力的源泉和基础，但是，作为人们相互之间的认可和承诺，又是非常脆弱的，最易受到来自外界的侵害。因此，在现实社会经济生活中，不受保护的权利是无法交易和实施的；不受保护的权利等于没有权利。行政权力可以成为公民权利的保护神。由于行政权力是一种超越于个人之上的公共力量，它有巨大的规模效益，可以通过强制手段使义务得以履行，因而国家权力是保护公民权利最有效的工具，是其他权利保护措施无法相比的，国家的出现及其存在的合理性也正是为了保护个人权利和节约交易费用之需要。但同时行政权力又可能是公民权利的最大侵害者。在历史形成的利益格局中，政府是最为强大、最处于优势地位的权威性的集团。它拥有足够的权力与强有力的工具维护社会的秩序。哈耶克认为，“政府运用强制性权力对我们生活的干涉，如果是不可预见的和不可避免的，就会导致最大的妨碍和侵害。”由于行政权力具有扩张性，保障权利的权力很容易异化为侵害权利的权力。事实上，在其他个人和组织的侵害面前，个人不仅可以自卫，而且可以寻求国家权力的保护，甚至可以诉诸于社会正义和人类理眭，而在行政权力的侵害面前，常常是个人无以自保，社会正义和人类理性都显得苍白无力。因此，必须限制行政权力，勘定公民权利与行政权力的界线，以最大程度地保障公民权益。

(三)行政权力与公民权利在一定条件下可以互相转化

公民权利与行政权力并非完全对立或绝对此消彼长，更不是相互完全对峙的关系。“公共权力并不总是作为社会成员权利的‘敌对者’而存在的。凡是在公法权利发达的地方，公共权力通常是作为‘友善的合作者’而存在。更为重要的是，一切公法权利皆需借助公共权力来创设推行和实现。”其中有以力与权利同一为主导的关系，如行政权力与公民受益权利的关系；也有以权力与权利对立为主导的关系，如行政权力与公民自由权利的关系。这就要在不同的关系中有不同的观念，适用不同的规则，以能形成良好的关系状态。在西方国家，行政权力对社会、经济生活的积极干预以及福利国家的兴起，使行政权力与公民权利的同一性逐步突出。行政权力正在不断增长、扩大并富有积极性为公民权利服务，公民由此也越来越多地从行政权力的运用中受益，权利也就在不断增长。当代行政法对行政权力的控制虽然没有减弱，但已不再是过去的内容。因为它不再是严格地限制行政权力的范围，即控制行政权的扩展，而是转向控制公务人员滥用职权。威廉·韦德曾指出，20世纪以前的行政法所遵循的法治，是要求政府依法行政、依法办事，20世纪以来的法治同样也是依法行政，但是是防范滥用自由裁量权。与此同时，我们也不能忽视行政权力与公民权利间的异化现象。在经济生活中，行政权力强行介入市场和滥用管制，会伤及自由和妨害平等，尽管政府和其部门并无特殊利益考虑，但也形成了一种行政私化现象，即公共权力对私法领域的侵入。这种行政私化现象在社会生活中也时常发生。

那么，警察帮助这位年轻母亲要回孩子对收养人是否公平?这位年轻母亲与收养人之间的纯粹“私事”能否有劳警察?警察出面解决这样一场名副其实的民事纠纷，是否代劳了法院主持公道?警察为这位年轻母亲要回孩子的经费支出能否由公共负担?而另一位“求助者”的荒唐做法和民警的“服务”令人深思的是：民警的这类服务，像时常发生的帮求助者爬窗户进室取钥匙等，能否用纳税人的钱?“110”承诺的政治观念与公共行政理念以及公安机关的法律职能是否存在不协调?另一方面，对于私人来说，由于其利益驱动之使然，也是会滥用权利的，他往往为了一己之私利而公然侵犯他人的正当合法利益，侵害社会公共利益。主体对权利的行使不当、认识不当也使权利权力化，如父母对子女婚姻的建议权变成强制指令包办等。权利权力化的情况在中外均存在，在西方国家如大财团对政局的左右等，只是存在的程度不同罢了。因此，正因为权利存在着滥用和恣意的可能性，在确认、保障私人正当合法权利的同时，国家通过法律对权利范围及其行使方式设置限度，使用一定的合法手段惩戒各种对权利的滥用是完全必要的。