1.什么是土地市场
土地市场是指土地交易活动和场所的总称。土地交易包括土地出让、土地转让、土地抵押和土地出租等活动。土地交易市场一般划分为土地一级市场、土地二级市场和土地三级市场。
土地一级市场是土地使用权的出让市场，其主要市场活动是国家以土地所有者的身份，将土地使用权按规划要求和投资计划及使用年限，出让给土地使用者或开发商。由土地所有制所决定，土地一级市场是国家垄断的市场。政府通过土地供应计划和规划，对出让土地的建设规模、土地开发计划、土地的位置及面积、土地的使用要求作出规定，并根据这些规定和需要，对土地出让活动实行直接调控。
土地二级市场即土地使用权转让市场，其主要市场活动是开发商根据政府有关规定和出让合同要求，对土地进行开发和建设，并将经过开发的土地使用权连同地上建筑物进行转让、出租、抵押等。其受让方可以是二手的开发经营者，也可能是直接的土地使用者。二级市场是国家调控下的以市场调节为主的市场。
土地三级市场是土地使用者之间进行的土地转让、租赁、抵押、交换等交易活动。它是市场调节的开放市场。土地的价格原则上是根据市场供求状况，由交易双方议定，交易总量由市场供求决定。
2.土地市场的特征
土地市场具有以下特点 :
(1) 地域性。由于土地位置的固定性 , 使土地市场具有强烈的地域性特点。在各地域性市场之间相互影响较小 , 难以形成全国性统一市场。
(2) 不充分性。土地市场参与者不多 , 市场信息获得较难 , 使土地市场的竞争不充分。
(3) 供给滞后。土地价值较大, 用途难以改变且开发周期较长。土地供给是根据前期需求确定的 , 当市场需求发生变化时 , 土地供给难以及时调整。
(4)供给弹性较小。从总体说上 , 土地资源一般不可再生 , 土地自然供给没有弹 性 , 土地的经济供给弹性也相对较小。在同一地域性市场内, 土地价格主 要由需求来决定。
(5) 低效率性。土地市场是地域性市场 , 参与者相对较少 , 投资决策受价格以外因素影响较大 , 而且同一用途不同区域的土地具有较小的替代性 , 因而土地市场相对一般商品市场来讲 , 交易效率较低。
(6) 政府管制较严。土地是一个国家重要的资源 , 其分配是否公平有效 , 对经济的发展和社会的稳定具有十分重大的作用 , 因而各国政府都对土地 的权利、利用、交易等作较多的严格限制。
3.土地市场的主体与客体
4.土地市场的功能
一般地讲, 土地市场具有以下功能。
- 1. 优化配置土地资源
土地资的配置方式因配置于手段不同而分为行政划拨方式和市场方式。行政划拨方式是由政府用行政手段把土地资源分配到各土地使用者手中, 实现土地资源与其他生产生活资料的结合。中国几十年的实践证明, 这种单一的行政划拨方式一般说效率是低下的, 极易造成土地资源的巨大浪费。目前, 中国正在对这种方式进行改革 , 以逐步实现大部分土地资源的市场配置。市场方式是通过市场机制的作用把土地资源分配到各土地使用者手中, 实现土地资源与其他生产生活资料的结合。在当代, 这种方式被广泛应用于西方市场经济国家, 如美国、英国、日本等。多样化多目标的人类生产生活活动对土地资源的需求千差万别, 难以通过政府的行政划拨手段得以满足, 只有通过市场机制的作用, 运用市场原则才能得到满足。
构建统一、开放、竞争、有序的土地市场当务之急是：
1) 明确界定适应产权市场化的土地权利，完善土地登记工作
土地市场就是土地产权的交易市场。可以进入市场的产权有哪几种需要明确。现在的土地权利，在新《土地管理法》中，只有土地所有权、土地使用权、承包经营权三种；散见于其他法律中的，有优先购买权、外商企业场地使用权；《土地登记规则》里有土地他项权利。应随着产权市场化的发展，把一些土地权利，如地上权、地役权、开发权(或称发展权)等及其入市条件明确界定清楚，以利于市场交易。
二是土地登记。土地登记是土地产权公示的法定形式，是完成产权变动、使它获得社会承认和法律保护的重要手段，是完善土地市场的前提条件，必须把它做好。目前存在问题是：多头登记、发证，不统一，覆盖面小(城镇地籍覆盖不全，农村地籍才完成60%)，已登记的资料过时等。亟须加以完善。
2)改革征地制度
要缩小征地范围，把征地限制于《宪法》规定的‘公共利益的需要’之内，并明确界定‘公共利益的需要’的范围；把非公共利益需要的用地纳入市场配置的范畴。
对被征地的农民要给予公平、完全的补偿，不能让农民吃亏。补偿包括丧失土地所有权的补偿和丧失劳动权的补偿。既然集体土地是集体农民所有的财产，而且是有价的财产，则土地所有权的完全补偿就是要按当时当地的土地市场价格进行补偿。土地价格是土地预期年收益的资本化。农地仍作农用，可以按农业的预期收益计算价格；农地改作建设利用，则应按建设利用的预期收益计算。若说农地因能改作建设利用而提高了的土地价格，是因为社会改善了周边基础设施所致，不该为农民所得，则可以对农民开征土地增殖税，而不应当人为地改变土地市场价格的形成。
3)开放集体土地市场，允许集体农地进入建设用地市场
要立法开放集体土地交易市场，不仅是存量集体建设用地市场，也要允许集体农地进入建设用地市场。为保护耕地可以采取土地用途管制分区或者购买开发权、开发权转让(如美国)等办法，而不应当歧视集体土地所有权，剥夺集体农地的开发权。
现在已有大量集体农地进入建设用地市场，如上海和广东南海市以合作的方式使用集体农地建设高速公路，城郊农民为城市‘农民工’提供住房，都起到了良好作用。当然，这在目前还是‘非法’的。但这股市场经济洪流挡是挡不住的，唯一的办法是因势利导，立法开放，并予以规范化。
4)要市场定价，不要政府定价
实现土地资源市场配置需要一个能真正反映资源稀缺程度的价格信号。在计划经济时期没有土地价格，一下子开放土地市场之始，由政府评估出一个基准地价和标定地价作为参照是必需的，但这个地价只反映了土地的区位差异，并没有反映土地的供需情况和稀缺程度。能真正反映资源稀缺程度的土地价格只有在开放的竞争性的土地市场上通过千百次土地交易才能形成。
2002年5月国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，2003年6月发布了《协议出让国有土地使用权规定》，将对由市场形成价格起很大的促进作用。但是没有具体界定经营性用地的范围(如经营性高速公路建设算不算经营性用地?)；没有规定协议出让也必须按市场价出让；只规定了一个协议出让的最低价，而且这个最低价仍是由‘评估和集体决策’来确定，即仍然是行政定价，而且还可以低到基准地价的70%。过去的经验告诉我们：地价评估在很大程度上是受政府左右的；以低地价、零地价进行恶性竞争也都是地方政府的集体决策。按这个规定办事，则谁都不愿以高于协议最低价的价格去购买土地，势必造成土地价格的‘双轨制’。开发商还会想方设法，(如打着办大学城的名义搞房地产开发)挤进协议出让市场，而不去招标拍卖。这会妨碍土地招标拍卖挂牌出让市场的发育，更不利于土地市场价格的形成。
所以，要想得到能真正反映资源稀缺程度的土地价格必须取消政府的行政定价权，实行市场定价。对地价的调控要采取增加或减少土地供应量的办法，进行间接调控，而不能采取政府定价的办法。
- 2. 调整产业结构 , 优化生产力布局
经济的健康发展 , 需要有合理的产业结构和生产力布局。以价格机制为核心的市场机制就像一只 " 无形的手 ", 时刻对一个国家或地区的产业结构和生产力布局依市场原则进行调整, 以实现最大的经济效益。地租、 地价是土地市场中最重要的经济杠杆, 是引导土地资源在不同产业中配置 的重要信号这种信号比任何其他非经济信号和指令更科学, 更能促进生产力布局的优化。比如, 一个城市工业用地供给过多, 而商业服务业用地供给过少, 则工业用地价格就会下降, 商业服务业用地价格就会上升, 理性的供给者就会减少其工业用地供给而增加商业服务业用地的供给, 以获取更大的利益。这种市场的调节通过对土地在工业与商业服务业之间的合理分配而实现产业结构的合理调整。
- 3. 健全市场体系 , 实现生产要素的最佳组合
一个完整的市场体系 , 不但有消费品市场、一般生产资料市场 , 还应包括金融市场、土地市场、房产市场、劳务市场、技术市场等。市场机制只有在一个完整的市场体系中才能充分发挥作用。土地是人类的基本生产要素 , 只有实现其市场配置 , 才能健全市场体系 , 最大限度地发挥市场机制的作用。
5.建立土地市场的必要条件
- 1. 市场经济环境
价格机制和风险机制等市场机制是决定理性的市场参与者行为的主要因素 , 是市场运行的内因和原动力 ; 一切非经济的行政二法律、道德等力量只有通过市场机制才能发挥作用 , 是市场运行的外困和推动力。土地市场的运行同样离不开市场经济这一最基本的外部环境。
- 2. 土地产权明晰
产权明晰是现代企业的基本标志 , 具有明晰产权的现代企业又是市场经济的基本要素。土地是最基本的资产 , 无论是私有或公有 , 明晰的土地产权是建立土地市场的最基本条件。由于土地市场的客体是土地的各种权利 , 如果权利界定不明、归属不清 , 权利的交易就无法进行。因此 , 明晰土地所有权及以所有权为核心的各种派生权利是土地市场运行的基本前提。
- 3. 发达的土地金融市场
土地开发是一项投资额巨大、回收期很长的投资活动。世界各国的经验表明, 地产业的发展离不开金融业的支持。大多的土地投资者难以靠个人资本进行土地开发 , 而必须借助银行的资金。具有健全和完善的银行信贷、土地抵押、土地债券等土地金融形式 , 土地市场才能繁荣兴旺。
- 4. 完善的土地法规
法律法规是政府对市场进行干预的基本手段。为了建立正常的土地市场秩序 , 保护土地投资者利益及交易双方的权益, 解决地产纠纷, 抑制土 地投机 , 引导土地市场健康发展等 , 都需要建立配套的土地法规。健全的土地法律法规是土地市场运行的根本保证。
- 5. 良好的市场中介机构
土地市场是一个不完全市场。由于土地市场信息不全和需要大量专业知识 , 大多数市场主体处于不对等的位置。为了土地交易顺利进行 , 服务于土地市场的专业人员和机构必不可少。土地价格评估、土地交易法律政策咨询、土地交易经纪等中介服务 , 是土地市场运行的润滑剂。
6.土地市场的运行模式
目前, 西方经济发达国家的土地市场运行模式归纳起来可分为两类: 即以土地私有制为基础的完全市场模式和以土地国家所有制为基础的市场竞争模式。完全市场模式以美国、日本、法国等国家为代表; 以土地国家所有制为基础的市场竞争模式则以英国和英联邦国家或地区为代表。
- 1. 两种模式的共同特点
(1) 土地市场的基础是资本主义市场经济。在这些国家或地区 , 整个社会经济制度是资本主义市场经济, 一切商品的交换和资源的配置均通过 市场机制的作用来实现。土地与其他商品一样, 可以在市场上自由交换。 土地可以自由买卖、租赁、抵押和赠与等。土地市场是整个市场体系的有机组成部分 , 它与资本市场、劳务市场、商品市场等一样, 是市场经济体系中的一个子系统, 其运行受整个资本主义市场体系的制约。
(2) 有形市场和无形市场相结合。有形市场是指商品交易的场所 , 在这种市场上 , 商品明码标价, 买卖双方在固定的场所进行交易。无形市场是指没有固定的交易场所 , 通过广告、中间商 ( 房地产经纪人 ) 及其他交易形式 , 实现商品的交换。早期的土地市场就是一种无形市场。随着市场经济的发展 , 土地及房产交易量的增加 , 有形市场也相继出现, 并逐渐成为土地交易的主体形式。如在日本东京 , 房地产交易所比比皆是。
(3) 土地市场的供给与需求决定土地价格。无论是完全市场模式还是市场竞争模式 , 土地的价格完全由市场的供给与需求决定。土地的供给与需求通过市场机制的作用确定土地的均衡价格 , 一定的价格水平反过来又通过市场机制来决定土地的供给与需求。政府对市场价格的于预是通过各 种政策措施影响土地的供给和需求来间接影响土地价格。
(4) 土地市场的进出是自由的。土地市场的主体可以是任何土地所有者、使用者和经营者, 只要有买卖土地的意愿, 都可以自由地进入市场。 无论是国家、地方政府、政府机构、军队, 还是企业、社会团体、个人, 甚至是外国企业或公民 , 均可在市场自由买卖土地。
(5) 政府都对土地市场进行干预，就像对其他市场的干预一样 , 政府也不例外地对土地市场进行干预。由于土地在国民经济中的特殊地位和作用 , 各国政府特别重视有效地管理土地市场。干预的措施主要有: 对公共用地实行征用制度 ; 对土地进行收购、储备和出售; 制定土地利用计划和规划 ; 实行土地交易登记制度、申报制度 ; 制定相应法规等。如日本针对 20 世纪 60～70 年代城市地价的迅速上涨 , 于 1962 年制定了《第一次全 国综合开发计划》 ,1969 年又制定了《第二次全国综合开发计划》,1974 年又制定了《国土利用计划法》, 同时采取了" 公告地价 " 、 " 申报地价 " 等措施。
- 2. 两种模式的不同之处
(1)土地所有制不同。以美国、日本为代表的完全市场模式 , 其土地所有制度是土地私有制。尽管也有部分土地属于国家所有或地方政府所有 , 但其主体是属于私人所有。在美国 , 私人土地占国土面积的 58.1%, 印第安人土地占 2.3%, 联邦政府土地占 32.7%, 州政府土地占 6.0%, 城市和县政府土地占 0.9% 。联邦政府和州政府所有的土地中 , 绝大部分是矿山、森林、草地、水域、沼泽、荒地等。在英国 , 全部土地在法律上属于英王所有 , 即国家所有 , 土地使用者只能从英王那里取得土地。 " 因为只有国王才能拥有土地 , 而其他人只是从他那里取得土地的保有。 "因此 , 在英国 , 国家土地所有权又称绝对土地所有权 , 从国王那里取得的土地权利也具有排他性 , 称保有土地所有权 , 或永业权。
(2)市场客体不同。在完全市场模式下 , 土地市场的客体是土地所有权及其派生的各种权利, 包括土地所有权、土地使用权、土地抵押权、空中权、发展权、地役权、土地租赁权等 , 均可在市场上自由交换。在市场竞争模式下, 土地所有权属于国家 , 不进入市场交换, 在市场上交换的是除土地所有权以外的一切其他权利。
(3) 市场竞争程度不同。虽然土地市场因其土地的不可移动性而具有地域性 , 但在完全市场模式下, 因土地所有权能自由交换 , 因而较以土地国家所有制为基础的市场竞争模式更具有市场的完整性和市场竞争性。而 在某些英联邦国家和地区 , 要获得保有土地所有权需通过政府 " 批租 " 方式取得 , 这样 , 政府就能通过土地批租控制土地市场的政府供给。
从现实运行效率来看, 这两种市场的运行都是同等有效的。这是因为, 其经济制度基础都是资本主义市场经济, 市场机制对资源的配置都发挥同样的作用; 同时, 在实行土地国家所有制的英国 , 其财产制度仍是私有制 , 土地国玉所有在很大程度上只是名义上的 , 保有土地所有权拥有者也称为地产所有者, 他们只要不违反法规 , 就可以自由地利用和处分土地。
7.土地市场的运行机制
土地市场是依靠以价格形成机制为核心的市场机制的作用来运行的 ,
土地价格的形成是由土地的供给与需求来决定的。土地的供求机制和价格决定机制是土地市场运行机制的核心。
土地供给是在某一特定时间内 , 在某一土地市场 , 某类用途土地在某一价格下可供出售或出租的数量 , 这是一种有效供给。美国斯坦福大学斯蒂格利茨教授指出 :" 供给概念说明家庭或厂商在一定价格上愿意出食的物品或劳务的数量" ① :" 在不动产 , 假定生产成本维持固定情况下, 供给是在特定期间与特定市场, 某类型不动产在不同价格可供出售或出租的数量 "。土地市场是一个地域性市场, 在不同的地域市场内 , 某一时期的 某一土地价格下, 土地的供给是不相同的。同时 , 土地的用途不同 , 就如 同不同的商品, 即使在同一地域市场内, 其市场价格也是不同的, 在某一 价格下商业用地供给增加并不表明工业用地的供给也增加。
一般而言 , 无论市场上土地的价格如何变动, 土地的自然供给是不变的 , 即土地自然供给基本无弹性。但是, 由于土地用途是可以改变的, 对某一用途的土地而言 , 土地的供给是可以变化的。如随着城市化进程的加快, 城市人口迅速增加 , 城市对建设用地的需求急剧增长, 从而引起城市土地价格上涨, 导致城市周围更多的农地转化为城市建设用地。这就是土地经济供给的变化, 即某一用途的土地在某一特定市场随着市场价格的变化 , 其市场供给也发生变化。可见 , 土地的经济供给是有弹性的。在市场价格不变的情况下, 由于决定土地供给量的其他因素发生变化, 供给也会发生变化。
决定土地经济供给量的因素主要有 : 土地价格、税收等政府政策、土 地利用计划和规划、土地开发成本及机会成本、建筑技术水平等。一般情况下 , 某种用途的土地市场价格越高 , 其供给量越大 ; 市场价格越低 , 其供给量越小。 " 在土地市场实际运行中 , 供给的关键在于时间 "。由于土地开发投入的资金量较大 , 开发期较长 , 且土地用途在短期内很难改变, 因此, 土地的经济供给一般跟不上需求的变化 , 表现为滞后性。这样 , 在短期内 , 土地的经济供给也很难改变 , 表现为无弹性或弹性很小。但从长期来看 , 土地的用途是可以改变的 , 因而 , 土地的长期供给表现为有弹性。
土地需求是在某一特定时间内, 在某一土地真场 , 某类用途土地在某-价格下被购买或租出的数量。 " 对不动产而言, 假定其他因素如人口、 所得、及消费者偏好维持不变下, 需求是在特定期间与特定市场 , 某类型 不动产在不同价格被希望购买或承租的数量 "。在不同的地域市场内, 某-时期的某一土地价格下 , 土地的需求是不相同的。不同用途的土地, 即使在同一地域市场内 , 其市场类型也是不同的 , 如某城市商业用地市场和工业用地市场, 在某一价格下商业用地需求的增加并不能说明工业用地的需求也增加。
土地作为一种生产要素 , 其需求是一种引致需求。③由于土地的产品 , 如农产品、房屋等 , 是消费者的最终消费品, 人们对其消费 , 能给投资者带来利润。消费者对土地产品的欲望和需求最终引致投资者对土地的需求。城市人口对城市住宅需求的增加 , 引致住宅价格的上涨, 住宅价格上涨 , 使住宅投资利润增加 , 从而吸引更多的社会资金投资住宅生产, 最终导致对城市住宅用地需求的增加 , 土地需求是有弹性的。
土地需求量的决定因素主要有: 土地价格、消费者或投资者的货币收入和融资能力、土地技机、人口因素和家庭因素、消费者或技资者偏好、 对未来的预期等。一般而言, 土地价格越高, 对土地的需求越小, 土地价格越低 , 对土地的需求就越大。当消费者的货币收入增加, 购买住房的能力增强时, 对住宅用地的需求就增加。当投资者在社会上能更方便、更容易获得资金 , 因而对土地开发的能力增强时 , 对土地的需求就增加。土地市场的投机程度及政府对投机的限制程度 , 城市人口的增加或减少 , 家庭单元的细化或融和, 对不动产投资的偏好或是否把土地投资当做抵御通货膨胀的手段等 , 都会引起土地需求量的变化。
土地价格和地租是由土地的供给与需求二者共同决定的。根据上述土地的供给和需求原理 , 在某一土地市场, 当土地的价格持续上升 , 土地的供给量增加, 但土地的需求量减少, 最后该市场的土地供给量就会超过需求量, 出现过剩 , 从而会使部分土地卖不出去, 土地价格就会下降; 相反, 当土地价格持续下降时 , 土地需求量就会增加 , 但土地供给量会减少, 最后该市场的土地需求量就会超过供给量 , 出现短缺,从而会使土地 价格上涨。需求与供给二者相互作用的结果, 最终使土地的供给和需求会在某一价格上相等, 这时, 既没有过剩, 也没有短 , 出现了市场均衡, 这时的价格就称为均衡价格。
8.中国的土地市场类型
土地市场的主体是土地买卖双方，客体是土地，主体之间的种种利益关系构成了市场。价格是市场的中心，土地市场也可以说是土地供求双方为确定土地交换价格而进行的一切活动或安排。在土地市场交换的有土地所有权，也有土地使用权、租赁权、抵押权等等。各国制度与法律不同，土地市场交换的内容也有所不同。中国1982年宪法规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，因此在1998年宪法修改前不存在法定的土地市场。根据修改后的宪法，中国可以建立土地市场，土地作为生产要素之一，也进入市场进行流通，如土地使用权出让、转让、出租、抵押等。但土地市场的交易对象限于土地使用权。土地有着与其它普通商品不同的特点，土地市场类型和体系也与其它商品不同。
目前，中国的土地市场有五种类型：
①城镇国有土地使用权出让市场。该类型市场也叫土地一级市场，由土地管理部门代表国家将土地使用权让与土地使用者，并由土地使用者支付土地出让金。具体方式有协议出让、招标出让和拍卖出让。
②城镇国有土地使用权转让市场。该类型市场也叫土地二级市场，它是土地使用权出让后的再转让。
③土地金融市场。资金运作进入土地市场便形成了土地金融市场。有了土地金融市场，土地使用权的出租、抵押和流转便有了资金支持。
④涉外土地市场。该市场主要是针对外商投资项目占用土地时，土地使用权的获得方式运作。
⑤土地中介服务市场。该市场主要是面对土地使用权的中间流通。具体形式有土地交易磋商、土地信息服务、土地评估、土地登记和土地仲裁等。
土地市场有资源配置、价格管理、收益分配、市场法律和土地中介服务五大体系。资源配置体系通过实施土地利用规划，实行土地用途管制，使土地资源得到最佳配置；价格管理体系通过规范土地评估机构和从业人员资质等，合理确定土地基准价格，使土地价格评估公正合理，防止土地以低价出让和土地投机；收益分配体系建立的前提是做好土地产权明晰工作，在此基础上，处理好中央与地方，国家、企业和个人之间的利益关系；市场经济需要法制，通过建立健全土地管理法律法规体系，使土地管理依法进行；政府职能转变后，原本由政府管理的事务都交由市场中介去做，如土地信息服务、土地评估、土地使用权交易等，中介服务体系使土地市场更加活跃和繁荣。