就业保障，是指国家为了保障公民实现劳动权所采取的创造就业条件、扩大就业机会的各种措施的总称。

发展型就业保障制度的主要目标包括以下几个方面：

一是对劳动者提供不断的与不同层次的培训， 是他们能够持续性地提高技能与工作能力，提高就业质量。积极促进就业和稳定，扩大就业数量；

二是保障失业人员的基本生活，适度提高失业保险与失业保障的待遇水平。

三是要实现符合条件的失业人员的“应保尽保“，同时尽量扩大失业保障的覆盖面，一方面最大限度地调动劳动者参与劳动力市场，另一方面努力使劳动者获得公平、公正和相对稳定的就业环境，构建和谐的劳动关系。

从过去仅仅强调失业保险制度与积极就业政策的结合，转换为失业保障制度与劳动力市场建设的有机结合。在完善第一劳动力市场的同时，积极建设第二、三劳动力市场，让市场机制、政府干预和社会帮助共同发挥减少失业、促进就业的作用。

难点之一：

隐性失业人员增多。当前形势下，许多企业受国际金融危机的冲击，出现经营困难、转产调整并进而大量裁员，但是劳动者宁愿呆在企业享受最基本的社会保险，也不愿主动提出下岗或辞职，谋求再就业新路，这是一个就业保障主要难点。同大多数职工一样，有些劳动者自信心不足，对再就业前景不看好，害怕与原单位脱离劳动关系。企业出于社会责任考虑、享受了政府的困难补助也不愿解除劳动合同。

在这种情况下形成隐性的失业状况，是一种呈现与基本现实不一致的表象的劳动关系，职工为了保护自己的饭碗，自动退让劳动关系的主动权。

难点之二：

掩盖既成事实的劳动关系。劳动者身份的变化和大规模剩余劳动力的出现经常是同重大金融危机、外部债务、结构调整计划和私有化相联系的，特别是在发展中国家或经济转型国家。这种情况反映在国家经济衰退和就业或工作条件的恶化上面。在这种背景下，非正规就业形式是特别突出的，劳动者频繁地与多个雇主改变劳动关系，企业也不愿意与劳动者签定既成事实的劳动关系。

企业的目的在于取消或者削弱由法律规定的劳动保护，或是为了逃避税收和社会保障义务，劳动者作为一种保护自己的让渡行为。因此，这是一种试图隐藏或歪曲劳动关系的行为，或者通过另一种合法的外衣，或者赋予它另一种形式。

掩盖的劳动关系还可能导致掩盖雇主的身份，当被称之为雇主的人员实为一名中介人时就会发生这种情况，目的在于把真正的雇主从对劳动关系的任何介入中和最终从对工人承担的任何责任中解脱出来。

难点之三：

缺乏技能培训和岗位培训，劳动者的就业能力得不到提高。企业会不愿意投资培训那些可能不会长期留下来的劳动者。除非出于极其特殊的目的，否则用人企业也不会培训由其他公司提供的劳动者。未经培训的劳动者会影响到企业的竞争力。更重要的是，培训方面不足会削弱劳动者就业能力的提高。此外，在某些拥有大量不受保护工人的部门，这种负面形象可能会对招聘和留住劳动者造成严重问题。建筑业就是这些部门的一个例子。

难点之四：

忽视劳动者的职业安全和职业健康。有些事故，如那些由大型运输工具造成的事故或工厂中发生的严重事故不仅造成了对环境的破坏，而且造成了第三方的伤亡。在大量使用转承包方式的情况下，也能看到事故风险与缺乏工人保护之间的联系。问题不在于转承包方式本身，而在于它的不恰当使用，不恰当使用会引发或加剧风险。从不交纳社会保障费和税收方面来说，缺乏保护还会对财政造成很大的影响。

难点之五：

劳资双方主体在利益诉求上失衡。企业用工需求减少，让劳动者待岗、放假、降薪，或者小规模裁员和职工待岗歇业现象似乎是合法的，欠薪、断保等问题时有发生，劳动使用关系中供给和需求的不确定性增加。争议焦点集中在企业裁员、减薪，以及拖欠工资尤其是拖欠加班工资几个方面。

上述五大难题互相交织，劳动争议案件的纠纷类型日趋多元化，以前的劳动争议案件主要集中在劳动报酬上。近年看来，新的纠纷不断出现，除了劳动报酬外，有劳动全责、工伤待遇、追索保险金、劳动档案遗失索赔等。

此外，劳动者要求补办退休手续、签订无固定期限劳动合同、要求带薪年休假待遇、申请中院撤销劳动仲裁，以及确认辞退开除决定无效并恢复工作等新的诉讼内容也浮出水面。职工将面临工资下降或失业的可能，这会直接影响到员工购买力、借贷状况、生活水平乃至生存。

城市贫困已经成为影响经济发展和社会稳定的一个重要问题。而解决这一问题的关键是要积极做好城市贫困群体的就业和再就业工作，对他们实施就业保障。为此，提出七条政策建议。

一、建立并完善贫困群体就业保障机制。

随着下岗向失业并轨，在相当长的一段时间内，以失业人员为主体的城市贫困群体将长期存在。因此，必须特别关注城市贫困群体的就业问题，建立并逐步完善贫困群体就业保障机制，以对贫困群体失业和长期失业人员在政策上有所倾斜。街道一级是就业保障的关键层次，应有专门的人员或机构负责这项工作，并针对每一个贫困人员的不同情况逐一落实就业保障措施。建议在城市街道一级的最低生活保障和失业保险、就业援助等就业保障工作由同一个机构承担，在政府机构改革时将最低生活保障职能交由劳动和社会保障部门直接承办。

二、对城市贫困群体实行特殊的就业扶持政策。

一是发工资性补助。对企业招用年龄男50岁以上、女45岁以上、持有《城市居民最低生活保障金领取证》的下岗失业人员、并签订半年以上劳动合同、工资标准不低于当地最低工资标准的，除按国家有关下岗失业人员政策发给社会保险补贴外，再给予用人单位每月150元左右的工资性补助，以充分调动单位雇佣贫困人员的积极性。

二是对再就业培训机构培训上述人员并成功介绍就业的，除按预定的标准支付培训费用外，还按人头发给一定的就业奖励金。

三是对下岗失业人员中的贫困人员组织起来就业或自谋职业、从事劳动密集型产业的，除享受有关下岗失业人员的优惠扶持政策外，可比照上述一项政策，发给每人每月150元的工资性补助，期限一年；对男年满50岁以上、女年满45岁以上的，可延长发放期限，直至其能正常经营并有赢利能力为止。

三、对贫困群体进行免费职业指导和职业介绍。

由于城市贫困群体经济承受能力极为脆弱，应为其提供便捷、免费的职业指导和职业介绍服务。要推广“就业服务承诺制”，对经过技能培训、职业指导的人员，保证其上岗再就业。

四、强化失业保险的就业保障功能。

失业保险在政策取向上从以生活保障为主转为以就业保障为主，具体建议：一是待遇给付期限缩短到不超过六个月，在此期间养老和医疗保险视同缴费，增强失业人员再就业紧迫感；二是待遇给付标准与本人缴费工资挂钩，可考虑为缴费工资的50%，最少不低于最低工资的70—80%(达到现水平)；三是大部分失业保险缴费应当用于转业培训和再就业方面的支出；四是由失业保险管理机构负责失业人员的再就业援助，就业援助的目标是对每一位失业人员负责到底，直至就业脱贫；五是逐步将非正规就业的灵活就业人员纳入失业保险范围。

五、开展多种形式的再就业培训和就业援助服务。

首先，要通过失业保险和国家财政提供充足的培训资金。

其次，要运用市场机制办培训，鼓励民办培训机构参与培训。

第三，对文化程度较低、接受新技术能力较差、不适合参加正规就业培训的，可由失业保险机构直接联系用人单位进行试工，试工人员由用人单位进行岗前培训或在岗培训，试工期为3个月—6个月。

第四，对上述几种方式都难以再就业的长期失业者，由政府资助、单位或个人经办的就业安置项目安置失业人员，除享受国家规定的社会保险费补贴外，对这些单位发给本人工资50%的工资性补贴，期限一年。

第五，对接近退休年龄或家庭极为贫困，上述措施都难以奏效的，由政府购买就业岗位直接安置，政府购买就业岗位的工资报酬要控制在一个合理的限度内。

六、千方百计扩大就业、鼓励用人。

一是调整产业结构和所有制结构。二是通过大力发展第三产业开辟就业岗位。三是扶持中小企业和鼓励下岗失业人员自谋职业。四是鼓励非公有制企业扩大用人。

七、“三管齐下”，强化就业保护工作。

一是劳动保障行政部门要切实转变职能。

二是充分发挥工会组织维权职能。

三是修订劳动法，强化法律责任规定。

普费福将就业保障写在第一条，而且举了通用汽车公司土星工厂(Saturn)和美国西南航空公司的例子作为佐证。就业保障的意思是公司对员工口头承诺，不会在经济不景气的时候大规模裁员。索尼公司前董事长出井伸之曾经嘲笑美国的管理人员，说他们“将员工看成赚钱的工具，经济景气时就大量招人，不景气时就大量裁人，而经济不景气又不是员工造成的。”显然，美国大多数公司在裁员这一点上口碑都不算好，所以不裁员的公司就成了万众瞩目的公司，就成了许多人向往的公司。就业保障于是成了激励员工的一个重要因素。像西南航空公司这样一个自成立之日起从来没有裁过员的公司每有一个岗位招聘，就有上千人应聘，这与其就业保障有一定的关系。

有一点要说明的是，就业保障指的是不裁员，但并不是不开除人。批量裁员与开除员工是两个概念，因为前者由大经济环境引起，而后者是与个体员工的表现恶劣有关。

但是，这一法宝在多大程度上适用于其他文化环境呢?从“大锅饭铁饭碗”走过来的中国企业恐怕都不愿意对员工做这样的承诺，因为在充分的就业保障前提下，人们已经目睹了太多的懒散懈怠，太多的出工不出力。就像日本韩国这些一直推行“终身雇佣”的国家，也开始改变管理理念，尝试采取没有就业保障的管理方式。

就业保障在美国企业中能够激发员工积极性的原因可能部分来自文化中的“反差”效应，因为只有少量的公司做如此的承诺。而在几乎所有公司都实行“终身雇佣制”的日本，就业保障非但起不到激励作用，可能反而会起反激励的作用。